Административно-территориальное устройство республики Беларусь

     В теоретическом плане будет целесообразно  рассмотреть и другие   аспекты   соотношения   административно-территориального устройства и государственной территории. Ведь не случайно вопросы административно-территориальной  организации и вопросы назначения государственной территории объединены в одной (9-й) статье Основного закона. Согласно Конституции территория Республики Беларусь является естественным условием существования народа, основой его благосостояния. Говорится и о том, что территория является основой суверенитета и «пространственным пределом самоопределения народа». Имеется в виду национально-государственное самоопределение. Данное положение исключительно важно своим международным звучанием, затрагивающим прежде всего взаимоотношения с соседними державами. Конечно, это конституционное положение вовсе не означает, что государства-соседи не могут по добровольному согласию уточнять очертания своих государственных границ в силу тех или иных причин.

     Территория  Беларуси едина и неотчуждаема.

     Вместе  с тем, статья 9-я, что логично, содержит указание на то, что территория республики делится  на административно-территориальные  единицы, что отнюдь не противоречит положению о единстве и целостности  территории.

     Как видим, административно-территориальное деление и государственная территория – взаимосвязанные понятия. От того, как мы понимаем функции государства зависит наше представление о назначении административно-территориального устройства. В прошлом эти вопросы в той или иной мере изучались советскими государствоведами. Затрагивался и такой аспект проблемы, как земельная собственность и государственная территория.

     Понятно, что феодальным властителям было весьма желательным рассматривать государственную территорию как собственность монарха, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Со временем так называемой «объектной» теории феодального времени была противопоставлена «пространственная теория», истоки которой исходили из постулатов «естественного права». Государство - результат договора свободных людей, имеющих неотъемлемое, свыше данное им право на образование союза в определенных территориальных границах. Предпринимается попытка «отделить» территорию государства от земельной собственности. Известный русский государствовед В.А.Незабитовский писал, что «территория не вещь, которой владеет государство, а пространство, в пределах которого державная власть государства существует и действует. Государство владычествует в пределах территории. Территория не предмет, а предел державной власти». Эта установка была значительным шагом в понимании сути явления. Но она далеко не все объясняла. [4, с. 207]

     Принадлежность  территории государству не отрицала права собственности частного лица на землю в пределах государственных  границ. Классу собственников нужна свобода предпринимательства, свобода конкуренции, свобода купли и продажи земли. Как отмечал другой известный дореволюционный российский правовед XIX в. Б.Н.Чичерин, «отдельное лицо может распоряжаться своей собственностью для всех своих частных целей, государство же распоряжается областью для целей общественных». Как видим, ученый обозначил два среза в вопросе распоряжения землей.

     Сама  логика этого раздвоения подвела к пониманию того, что государство, обладающее монополией на власть и выступающее от имени всего общества, есть в то же время и верховный распорядитель земли, вод и недр. Отсюда вытекало право отчуждения в интересах государства земли у частных лиц и организаций, распоряжение государством бесхозными землями и проч.

     Согласно  статье 1-й Конституции Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории. И сама территория с ее богатством является объектом этой власти.

     Как видим, территория - понятие многоаспектное. У юридической науки здесь свое необъятное исследовательское поле. В разных отраслях права мы находим правоотношения, объектом которых является территория, земля. По сути вся жизнедеятельность общества связана с государственной территорией. Создание государства, функционирование его центральных и местных органов, как уже отмечено, увязано с определенными территориальными рамками. Территориальный момент присутствует везде и повсюду.

     С какой бы стороны мы не подходили к изучению того или иного вопроса, так или иначе возникает его территориальный аспект. Богатства природы, соединенные с трудом человека, дают обществу все необходимое для существования и развития.

     Территория  в жизни общества выполняет многообразные функции, что в лаконичной формуле нашло воплощение в ст. 9-й Конституции республики. Подчеркивается, что территория является естественным условием существования государства, народа и более того - «основой его благосостояния». С природными богатствами связано развитие производительных сил страны. Конституция закрепляет ряд юридических моментов и иного плана. Во-первых, территория республики, о чем уже говорилось, определяется и как пространственный предел самоопределения народа. Имеется в виду исторически протекавший процесс - образование территории Белорусской Советской Социалистической Республики. На этапе существования Республики Беларусь, как известно, не происходило территориальных изменений.

     В международных отношениях утвердилась  формула: государственная территория является единой и неотчуждаемой. Всякие претензии, посягательства на целостность территории, на отторжение ее отдельных частей - являются актами незаконными, осуждаемыми международным сообществом.

     Целостности государственной территории не противоречит разделение ее на административно-территориальные единицы разных уровней в целях налаживания эффективного, упорядоченного государственного управления. Это деление определяет лишь границы компетенции местных органов власти и управления или территориальных единиц специального назначения.

     Итак, территория выступает как условие  существования человека, общества, государства в их разнообразнейшей деятельности. Как неотъемлемый элемент государства, территория является объектом регулирования различных отраслей сложившейся системы законодательства.

     С излагаемой нами темой связан вопрос, касающейся понятия государства, основных его элементов и признаков. В  дореволюционные времена господствовала краткая, выразительная формула: государство - это территория, население, власть.

Советскими  теоретиками территория не считалась  признаком 
государства. Признаки, как характерные черты явления, исследуются 
для того, чтобы отличить одно явление от другого, или определить 
переход одного явления из одного качественного состояния в другое и 
пр. В свете материалистического учения род (племя) в глубокой древности занимал определенную территорию. Но с разложением родового строя, социального расслоения, с появлением частной собственности, новых форм деятельности все прочнее становилась связь племя и отдельного его члена с территорией, с местами проживания производственной деятельности. Земледелие уже само по себе требовало оседлости. Появляются и новые, ранее не известные формы расселения людей. Территория все более становится источником нужных человеку ресурсов в его борьбе за выживание. Усложняются взаимосвязи и взаимоотношения людей, которые ослабляют или разрушают традиционные родовые отношения. Появление частной собственности разделяет людей на социальные группы.

     Административно-территориальная   организация   появилась вместе с государством. Ее формы не были произвольными. Всегда обнаруживалась их связь с социальной природой государства, господствующими формами собственности, с уровнем социально-экономического развития, с природными условиями, со степенью централизованности государственного управления, с развитием формы собственности с развитием цивилизации вообще. [5, с. 392]

     Можно ли рассматривать территорию признаком  государства? Русские ученые, и не только русские, в государстве видели три важные элементы - территорию, население, власть. Действительно, без этих элементов невозможно представить государство как нечто реальное. Государственная организация территориальна. На государственной территории организуется власть в виде центральных и местных органов, создается оборона, определяются границы, создается правовая система. Житель государства (гражданин, подданный) наделяется определенными правами и обязанностями. Конечно, в этом суждении нет и намека на социальную сущность государства, которое в материалистическом понимании определяется как политическая организация экономически господствующего класса. Но дело в том, что названные элементы присущи государству любого типа. Социальная природа в полной мере появляется в управленческой организации государства - на местном и центральном уровнях, прежде всего в том, кто держит власть в государстве, какими способами и какую политику проводят экономически и политически господствующие силы.

     В прошлом советские государствоведы не считали территорию признаком государства. Так, академик И.П. Трайнин писал: «Характерным элементом государства является не сама территория, а административно-территориальное деление. Территория была у населения и при родовом строе, когда государств еще не было» . И все же территория - неотъемлемый признак государства, условие его существования. Нет государства без территории. Административно-территориальное устройство, равно как армия, полиция, суды, тюрьмы не были характерны родовому строю. Это элементы, свойственные государству.

     В решении любого научного вопроса  громадное значение, как известно, имеет метод исследования. Отдельные  теоретики считают, Например, правомерным  ставить вопрос в плоскости территориальной  организации государства вообще. В результате исследованию проблемы придается нетрадиционная направленность. Вопрос далеко выходит за рамки традиционно понимаемого административно-территориального устройства.

     Понятие «территориальная организация» означает то, что первейшее значение имеет территория. Она основа и исходное начало, а не жизнедеятельность населения и функционирование органов власти.

     Процессу  создания административно-территориального устройства свойственны две стороны. Во-первых, нужно юридическое определение системы местных органов, их полномочий, прав и обязанностей, соподчиненности, взаимоотношений с центральными законодательными и исполнительными органами. Во-вторых, нужно определение   территории   и   границ   административно-территориальных единиц. Эти действия взаимосвязаны. Определение границ сложнейший процесс. Он требует участия специалистов разных профилей, представителей различных ведомств. Нужен учет пожеланий самого населения. Картографическое закрепление территорий административно-территориальных единиц  в  конечном  итоге  происходит  на уровне Комитета по землеустройству, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь.

     II Факторы, воздействующие на развитие административно-территориального устройства 

     Это один из важнейших теоретических вопросов темы, к сожалению, слабо разработанный наукой. Знание обстоятельств, которые прямо или косвенно воздействуют на развитие административно-территориального устройства, чрезвычайно важно и для науки и для законодателя. Стоит ли говорить о том, что административно-территориальному устройству присущи свои особенности развития. Однажды созданная система подвергается испытанию временем, обнаруживаются ее сильные и слабые стороны, а вместе с этим и недоработки законодателя. Вместе с тем динамизм жизни, а тем более крутые перемены в политическом, социальном, экономическом развитии, в формах государственного управления будут также обнаруживать в той или иной мере несоответствие существующего административного деления изменившимся условиям жизни, задачам государственного управления. Глубокие перемены, связанные с изменением характера власти, реформированием отношений собственности и т.д., происходили в Республике Беларусь в рамках административно деления, доставшегося от советского времени. Но вскоре политики и ученые все чаще стали говорить о необходимости осуществления радикальных мер в области местного управления и самоуправления, что в свою очередь связывались с формированием гражданского общества, развитием частной собственности, среднего класса - опоры нового строя.

     Главной проблемой (если иметь в виду исходные ориентиры) в обозначении границ новых административно-территориальных  единиц разного уровня, является определение звеньев местных органов власти и управления. Сколько их должно быть, чтобы успешно решать управленческие проблемы общегосударственного и местного значения? Следует также решить и более конкретный вопрос - о количестве и размерах административно-территориальных единиц на каждом уровне государственной пирамиды. Все это требует огромной аналитической работы. Организация власти предполагает учет многих обстоятельств и наивно представлять, что административно-территориальная организация - это предмет забот лишь государствоведов. Участвует широкий круг специалистов. Но каждый видит проблему со своей стороны.

     Качественные  перемены, которые произошли в  республике в последнее десятилетие  во всех сферах жизни и прежде всего  в государственном и социально-экономическом устройстве, заглядывание в будущее, требуют новых подходов к оценке сложившейся структуры местного управления и самоуправления, его территориальной основы. Нужно четкое видение факторов, которые в своем взаимодействии оказывают решающее влияние на состояние и развитие административно-территориальных форм.