Дела о защите прав неопределенного круга лиц

Дела  о защите прав неопределенного  круга лиц

Е. УКСУСОВА 
Е. Уксусова, кандидат юридических наук. 
Одна из примет последних лет - появление ранее не встречавшихся в судебной практике категорий гражданских дел, предметом которых стали требования о защите прав неопределенного круга лиц. 
Традиционно российские суды общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства осуществляли защиту субъективных прав и интересов конкретных их носителей. 
При рассмотрении же названных категорий дел защищаются однородные права и интересы неопределенного круга лиц. 
Судебная практика показывает, что защите подлежат такие охраняемые законом права, как право на благоприятную среду обитания, право на получение достоверной информации о санитарно - эпидемиологической обстановке, состоянии окружающей среды, право на качественные и безопасные для жизни и здоровья товары (работы, услуги), право на достоверную рекламную информацию и другие. 
Подобная практика вызвана к жизни необходимостью защиты объекта особого рода - неких общих благ (ценностей). В широком смысле эта защита направлена на обеспечение правового, экономического, социального, экологического благополучия общества. 
Законодательной базой для процессуальной инициативы заинтересованных лиц в возбуждении дел в защиту неопределенного круга лиц явились общее положение об обеспеченности судебной защитой охраняемых законом прав и свобод, закрепленное ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина, ст. ст. 18 и 46 Конституции РФ, и отдельные предписания, содержащиеся в принятых в последние годы российских законах. 
Укажем лишь некоторые из них: Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения", Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды", Федеральный закон (в редакции от 9 января 1996 г.) "О защите прав потребителей", Закон от 5 марта 1992 г. (с последующими изменениями и дополнениями) "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", Федеральный закон от 18 июля 1995 г. "О рекламе", Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". 
Значение данных законодательных актов в том, что они определили безграничное "правовое пространство деятельности" новой конструкции требований (исков) в защиту неопределенного круга лиц, новые способы защиты прав граждан и организаций. Акцент в большинстве из них сделан на материально-правовой направленности требований. Перечень же возможных требований достаточно широк. Практически законодателем не ограничивается содержание правоотношений, на которых могут быть основаны требования заинтересованных лиц. Требования могут быть обусловлены действиями или бездействием различных органов и лиц, затрагивающих права и интересы неопределенного круга лиц. 
В широком смысле речь идет о защите целого спектра прав и свобод, охраняемых законом и обеспеченных правосудием (ст. 18 Конституции РФ). 
При этом следует отметить, что характер регламентации для этой новой законодательной конструкции в названных актах различен. 
Приведем отдельные из этих правовых предписаний. 
Так, согласно ст. 10 Закона "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения" решения органов государственной власти и управления, должностных лиц, как коллегиальные, так и единоличные, а также их действия, ущемляющие права юридических лиц и граждан, предусмотренные законом, могут быть обжалованы в установленном законодательством порядке. 
Статья 12 Закона "Об охране окружающей природной среды" предусматривает, что граждане вправе в судебном порядке требовать отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека. Правом на предъявление в судебном порядке исковых требований о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству, окружающей среде, наделены также предприятия и организации (ч. 1 ст. 91). 
В соответствии со ст. 87 названного Закона суммы ущерба, взыскиваемые по решению суда в возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологического правонарушения, перечисляются в государственный экологический фонд, если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании. 
Закон "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" определяет, что решения краевого, областного представительного органа власти и акты краевой, областной администрации могут быть обжалованы гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, органами местного самоуправления, органами государственной власти и управления в краевой, областной суд или арбитражный суд (п. 1 ст. 60). 
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений (ст. 46). 
Приведенные законодательные положения в самом общем виде предусматривают возможность судебной защиты прав и интересов, в том числе неопределенной группы лиц (хотя и без специального указания на это). 
В то же время ряд других законодательных актов прямо предусматривает возможность судебной защиты в отношении неопределенного круга лиц. В частности, ст. 26 Федерального закона "О рекламе" закрепляет, что федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) вправе предъявлять иски в суды, арбитражные суды, в том числе в интересах неопределенного круга потребителей рекламы, в связи с нарушением рекламодателями, рекламопроизводителями законодательства РФ о рекламе и о признании недействительными сделок, связанных с ненадлежащей рекламой. При этом названные субъекты освобождаются от уплаты государственной пошлины (п. 3 ст. 26). 
В Законе "О защите прав потребителей" (в редакции от 9 января 1996 г.) статья 46 прямо посвящена защите неопределенного круга потребителей. В ней определен круг лиц, уполномоченных предъявлять в суды иски в интересах неопределенного круга потребителей о признании противоправными действий продавцов (изготовителей, исполнителей) или организаций, выполняющих функции продавцов (изготовителей) на основании договоров с ними, и прекращении этих действий. В этот круг лиц включены федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы), федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы). 
Кроме того, статья включает процессуальные предписания, касающиеся содержания судебного решения, его обязательности, распределения судебных расходов, связанных с удовлетворением иска, предъявленного в интересах неопределенного круга потребителей. 
В соответствии с п. 4 ст. 40 данного Закона федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) также вправе предъявлять иски в суд в интересах неопределенного круга потребителей о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца) или о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя за неоднократные или грубые нарушения установленных законом или иным правовым актом прав потребителей. Лица, уполномоченные предъявлять такого рода иски, освобождаются от уплаты государственной пошлины (п. 3 ст. 17 Закона). 
Как видно, в Законе "О защите прав потребителей" дается более развернутая регламентация защиты прав неопределенного круга лиц. Такая регламентация, несомненно, является предпочтительной, ибо наличие "неопределенности" в количественном составе лиц - носителей прав и интересов, оказавшихся в аналогичном положении, обусловившем обращение в суд, и объект защиты по данным требованиям (искам) определяют новизну, оригинальность, сложность и специфику порядка их судебного рассмотрения и исполнения решений (круг лиц, участвующих в деле, подсудность, вопросы доказывания, содержания судебного решения и др.). 
За период действия рассматриваемых законодательных актов накоплена определенная судебная практика. 
Так, при применении Закона "О защите прав потребителей" встал вопрос допустимости иска о взыскании с продавца (изготовителя, исполнителя) денежных сумм в возмещение морального вреда, причиненного неопределенному кругу лиц. Например, Омское областное общество защиты прав потребителей, наряду с требованием о признании противоправными в отношении неопределенного круга потребителей действий фирмы "Мираф", акционерного общества "Росомпродторг" и нескольких торгующих организаций, связанных с реализацией кофе ненадлежащего качества, и о прекращении этих действий, требовало взыскать около 500 млн. рублей во внебюджетный фонд области в возмещение морального вреда, причиненного потребителям. Фабула дела такова. Фирма "Мираф" по договору с иностранной фирмой завезла в г. Омск большую партию кофе, не соответствующего предъявляемым к его качеству требованиям и содержащего вредные для организма человека вещества. Оно было передано оптовому покупателю АО "Росомпродторг" для последующей продажи населению через торгующие организации. 
Решением Омского областного суда, оставленным без изменения Судебной коллегией Верховного Суда РФ, действия ответчиков признаны противоправными, они обязаны прекратить их, а средства массовой информации в месячный срок должны довести до сведения граждан решение суда. В удовлетворении требования о взыскании морального вреда судом было отказано. 
Как было указано, ст. 13 Закона "О защите прав потребителей" (в действовавшей тогда редакции от 7 февраля 1992 г.) предусматривала лишь возможность возмещения морального вреда конкретным потребителям (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 11. С. 7 - 8). 
Из рассмотренной ситуации видно, что суд правильно признал недопустимым иск о возмещении морального вреда в отношении неопределенного круга лиц, поскольку такого "общего права" на возмещение морального вреда законом не предусмотрено. 
Аналогично должен решаться вопрос о недопустимости иска о возмещении морального вреда в отношении неопределенного круга лиц и согласно ст. 15 Закона "О защите прав потребителей" (в редакции от 9 января 1996 г.). 
Судебная защита прав неопределенного круга лиц осуществляется также и в результате рассмотрения и удовлетворения требований о признании недействительными актов государственных органов власти (законодательных и исполнительных) как нормативного, так и ненормативного характера. 
На практике по делам о признании недействительными нормативных актов, устанавливающих правила общеобязательного поведения, касающиеся неопределенного круга лиц, не всегда правильно решается вопрос об их подведомственности и подсудности. 
Инициаторами в возбуждении таких дел иногда выступают общественные организации (формирования). Так, Нижегородским областным судом были отменены как противоречащие законодательству обжалованные областным обществом охотников и рыболовов акты областного Совета и областной администрации, предусматривающие увеличение платы за пользование охотничьими ресурсами, лицензированный отстрел и отлов всех видов зверей и птиц. 
Дело было правильно принято к рассмотрению по подсудности областным судом после отмены определения районного суда, который отказал в судебной проверке правовых актов, предложив обжаловать их в Верховный Совет России. 
Между тем для требований о признании недействительными правовых актов, в том числе областного уровня, законом установлена не только возможность их судебного рассмотрения, но и их подсудность областному суду (ст. 60 Закона "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"). 
В то же время по другому аналогичному делу определением члена того же самого областного суда было отказано (по мотивам подведомственности спора арбитражному суду) в принятии заявления областному обществу охотников и рыболовов о признании недействительным п. 3 распоряжения главы администрации области от 4 сентября 1992 г. "О добыче диких копытных животных и медведей в сезон осенне - зимней охоты 1992 - 1993 гг.". Согласно указанному пункту распоряжения весь лимит разрешений (лицензий) передавался районным службам госохотнадзора, вводилась регистрация лицензий у районных охотоведов и предусматривалось участие контролирующих лиц в охоте. 
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ принятое определение отменила, признав его ошибочным. При этом она обоснованно указала, что данный спор подлежал разрешению в суде общей юрисдикции. Данным актом устанавливались правила, регламентирующие порядок распределения и регистрации лицензий и порядок проведения охоты, касающиеся не конкретных лиц или группы лиц, а неопределенного круга лиц (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. N 6. С. 89). 
С данными выводами можно полностью согласиться. По существу оспариваемый акт имел нормативный характер, а действовавший на момент рассмотрения спора АПК 1992 г. исключал возможность их оспаривания в арбитражных судах. Исключает такую возможность и действующий АПК 1995 г., ст. 22 которого определяет границы компетенции арбитражного суда по отправлению правосудия. 
Правовой акт, принятый органом государственной власти, может затрагивать и нарушать права неопределенного круга юридических лиц, которые наравне с гражданами вправе получить судебную защиту (ст. 7 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации") в судах общей юрисдикции. Примером может служить следующее дело. 
Алтайский краевой суд удовлетворил заявление АО "Алтай - кокс" о признании недействительными постановления Алтайского краевого Законодательного Собрания от 28 августа 1995 г. и Закона Алтайского края "О налоге для финансирования поддержки агропромышленного комплекса края", принятого данным постановлением. В ходе рассмотрения было установлено, что согласно обжалуемому Закону объектом обложения налогом служит прибыль предприятия. Но в соответствии со ст. ст. 18 и 19 Закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ" налог на прибыль с предприятия относится к федеральным налогам и представительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе вводить дополнительные налоги на прибыль с предприятий (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 2. С. 1 - 2). 
Законодательное Собрание вышло за пределы своих полномочий и нарушило Федеральный закон. Это явилось основанием для признания принятых актов недействительными с момента их издания. 
Вопрос о разграничении конкурирующей компетенции между общими и арбитражными судами возник по делам о признании недействительными ненормативных актов государственных органов. 
В этой связи представляет интерес следующее дело, окончательно разрешенное Президиумом Верховного Суда РФ. 
Ленинским районным судом г. Кемерово было рассмотрено и удовлетворено требование прокурора о признании незаконными и необоснованными выводов государственной экологической экспертизы Кемеровского областного комитета по экологии и природным ресурсам по проекту перекладки коксовой батареи на Кузнецком металлургическом комбинате. 
Из заключения следовало, что воздействием хозяйственной деятельности комбината на окружающую природную среду не нарушаются права граждан на охрану здоровья. По утверждению же прокурора последующая перекладка коксовой батареи будет оказывать вредное воздействие на природную среду не только на территории комбината, но и нарушит право жителей г. Новокузнецка на благоприятную среду обитания. 
Президиум Кемеровского областного суда в порядке надзора решение районного суда отменил и производство по делу прекратил в связи с подведомственностью заявленного требования арбитражному суду. 
Судебная коллегия Верховного Суда РФ оставила без изменения постановление президиума областного суда. 
Президиум Верховного Суда РФ, отменяя незаконные постановления судебных органов и оставляя в силе решение районного суда, указал, что согласно ст. 1 Закона РФ "Об арбитражном суде" и ст. 22 АПК (действовавшего на момент рассмотрения спора) арбитражный суд рассматривает споры, в том числе возникающие в сфере управления, о признании недействительными (полностью или частично) актов государственных или иных органов, адресованных конкретным лицам или группе лиц. Прокурор, по мнению Президиума, возбудил гражданское дело в защиту прав неопределенного круга лиц, проживающих в данном населенном пункте. Обжалуемое заключение касается неопределенного круга лиц, поэтому требование им правомерно было заявлено в суд (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 8. С. 3 - 4). 
Заключительные доводы Президиума о том, что спор затрагивает интересы неопределенного круга граждан, представляются правильными и решающими при разграничении "конкурирующей" компетенции между общими и арбитражными судами по рассмотрению споров о признании недействительными ненормативных актов государственных органов. 
Эти доводы, сохраняющие свою актуальность и значимость, можно привести в пользу отнесения к ведению судов общей юрисдикции споров о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам, нарушающих (затрагивающих) права неопределенного круга лиц (граждан). Это в полной мере касается судебного оспаривания ненормативных актов иных органов. 
Поэтому правомерно заявление прокурором требований о разрешении таких споров в судах общей юрисдикции. При этом прокурор в отличие от других лиц наделен практически неограниченным правом предъявления в суд требований в отношении неопределенного круга лиц, когда нарушены права и свободы граждан либо "в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение", что следует из ст. ст. 22 и 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции от 17 ноября 1995 г.). 
Заключая анализ последнего примера, нужно отметить, что согласно ст. 5 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и ст. 22 АПК 1995 г. арбитражный суд разрешает споры о признании недействительными (полностью или частично) только тех ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, которые не соответствуют законам и иным нормативным актам и нарушают (затрагивают) права и законные интересы организаций и граждан в сфере их предпринимательской деятельности. 
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ 
 
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" 
(принята всенародным голосованием 12.12.1993) 
ЗАКОН РСФСР от 19.04.1991 N 1034-1 
"О САНИТАРНО - ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОМ БЛАГОПОЛУЧИИ НАСЕЛЕНИЯ" 
ЗАКОН РСФСР от 04.07.1991 N 1543-1 
"ОБ АРБИТРАЖНОМ СУДЕ" 
ЗАКОН РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ" 
ЗАКОН РФ от 27.12.1991 N 2118-1 
"ОБ ОСНОВАХ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" 
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1 
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" 
ЗАКОН РФ от 07.02.1992 N 2300-1 
"О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ" 
ЗАКОН РФ от 07.02.1992 N 2300-1 
"О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ" 
ЗАКОН РФ от 05.03.1992 N 2449-1 
"О КРАЕВОМ, ОБЛАСТНОМ СОВЕТЕ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ И КРАЕВОЙ, 
ОБЛАСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ" 
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 28.04.1995 N 1-ФКЗ 
"ОБ АРБИТРАЖНЫХ СУДАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" 
(одобрен СФ ФС РФ 12.04.1995) 
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" 
от 05.05.1995 N 70-ФЗ 
(принят ГД ФС РФ 05.04.1995) 
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 18.07.1995 N 108-ФЗ 
"О РЕКЛАМЕ" 
(принят ГД ФС РФ 14.06.1995) 
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ 
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" 
(принят ГД ФС РФ 12.08.1995) 
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 31.12.1996 N 1-ФКЗ 
"О СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" 
(одобрен СФ ФС РФ 26.12.1996) 
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВС РФ от 22.11.1991 N 1920-1 
"О ДЕКЛАРАЦИИ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА" 
Российская юстиция, N 11, 1997