Місцеве самоврядування

IV. ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ  ТА СИСТЕМА МІСЦЕВОГО  САМОВРЯДУВАННЯ 

Існуюча організація  територіального устрою та системи  місцевого самоврядування має такі недоліки, що істотно впливають на ефективність управлінської діяльності:  

регіональний  і місцевий рівень управління склався відповідно до системи адміністративно-територіального устрою України, яка була запроваджена на початку 30-х років в інтересах централізованого партійно-бюрократичного управління. У зв'язку з цим значна частина самоврядних територіальних одиниць (зокрема сіл, селищ, міст районного значення) сьогодні позбавлена необхідних фінансових та економічних ресурсів;  

із конституційним визначенням суб'єкта місцевого  самоврядування - територіальної громади - не узгоджена система адміністративно-територіальних одиниць: у межах адміністративних кордонів одних населених пунктів перебувають інші населені пункти, територіальні громади яких виступають згідно з Конституцією України самостійним суб'єктом місцевого самоврядування. У зв'язку з цим виникає проблема розмежування самоврядних прав різних територіальних громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці;  

на обласному  і районному рівні управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (тобто два центри публічної влади), через відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів виникає небезпека конкуренції їх компетенції;  

не сформована належна фінансово-економічна база органів місцевого самоврядування, яка б дала їм змогу надавати повноцінні громадські послуги.  

1. Політико-правові  передумови перетворень 

Конституція України  заклала необхідний правовий фундамент  для розбудови на регіональному  і місцевому рівні демократичної, гнучкої та ефективної організації управління, яка повинна базуватися на таких концептуальних засадах:  

дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади  на місцях, які передбачають поєднання  прямого державного управління на регіональному  рівні з місцевим самоврядуванням;  

вирішення питань адміністративної реформи щодо організації  управління на регіональному і місцевому  рівні у поєднанні із формуванням  ефективного механізму надання  населенню повноцінних державних  та громадських послуг, а також у зв'язку з іншими політичними, правовими та соціально-економічними перетвореннями - судовоправовою та муніципальною реформами;  

утвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого  самоврядування;  

належне політико-правове, фінансово-економічне та організаційне забезпечення здійснення функцій та повноважень - делегованих і самоврядних - у системі місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією та законами України;  

законодавче розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і основних (які не можуть бути перерозподілені на договірних засадах) самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня;  

законодавче закріплення  інституту служби в органах місцевого самоврядування та встановлення гарантій діяльності службовця;  

запровадження "механізмів" державної підтримки  розвитку місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи;  

визначення механізму  судового захисту прав територіальних громад, конституційних засад самостійності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.  

2. Основні етапи  трансформації територіального  устрою та системи місцевого  самоврядування 

У процесі трансформації  територіального устрою та системи  місцевого самоврядування слід спиратися на національний досвід, а також на світову, насамперед європейську практику. При цьому процес перетворень доцільно здійснювати у три етапи з урахуванням:  

конституційних  і законодавчих засад організації  та функціонування держави;  

унітарної форми державного устрою, яка забезпечує збереження соборності України;  

сучасних тенденцій  інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики об'єднання невеликих територіальних громад, укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування;  

подолання негативних тенденцій дезінтеграції територіальних громад;  

одночасного функціонування органів виконавчої влади та органів  місцевого самоврядування на регіональному рівні управління;  

об'єктивної потреби  у децентралізації державного управління, деконцентрації, делегуванні та передачі функцій і повноважень щодо надання  державних та громадських послуг.  

З метою визначення основних напрямів політики реформування організації управління на регіональному та місцевому рівні, організаційного, правового і фінансово-економічного механізмів забезпечення цього процесу, запровадження режиму оптимального самодостатнього функціонування суб'єктів державного управління та управління в системі місцевого самоврядування, здійснення ефективного адміністративного контролю щодо становлення і розвитку місцевого самоврядування започатковується перший етап реформи.  

Перший етап повинен включати законодавче, ресурсне (фінансово-економічне) і експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування.  

З урахуванням  перспективи на цьому етапі напрацьовується  пакет законодавчих актів щодо реформування організації управління на регіональному і місцевому рівні, приводяться у відповідність із Конституцією України чинні законодавчі акти, які визначають бюджетно-фінансову систему, економічні засади організації управління та територіального розвитку, пов'язані з проведенням політики економічного районування. Поряд з цим розробляються проекти та програми відповідних державно-правових експериментів, які впроваджуються на різних територіальних рівнях управління.  

Перший етап може тривати протягом наступного строку повноважень Верховної Ради України та Президента України, тобто орієнтовно до 2004 року.  

За результатами першого етапу перетворень, державно-правових експериментів, пов'язаних із формуванням  територіальних громад і вдосконаленням територіальної структури управління, розпочинається другий етап реформи.  

Другий етап охоплює трансформацію низової  ланки системи адміністративно-територіального  устрою України (село, селище та місто), формування комунальних об'єднань територіальних громад, розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління.  

Другий етап охоплює черговий строк повноважень Верховної Ради України та Президента України і передбачає внесення певних змін до Конституції України щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій та місцеве самоврядування.  

З урахуванням  процесу формування комунальних об'єднань територіальних громад, розв'язання проблем фінансового вирівнювання територіального розвитку та економічного районування починається третій етап реформи.  

Третій етап повинен передбачати трансформацію  територіального устрою України  з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій.  

3. Адміністративно-територіальний, організаційний, функціональний, фінансово-економічний і правовий аспекти реформування організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування 

Адміністративно-територіальний аспект пов'язаний з визначенням  територіальної основи побудови системи місцевих органів виконавчої влади та організації місцевого самоврядування. У ході адміністративних перетворень система адміністративно-територіального устрою має бути реформована з урахуванням потреб нової організації управління на регіональному і місцевому рівні.  

На першому  та другому етапах пріоритетним заходом  є трансформація низової ланки  системи адміністративно-територіального  устрою шляхом добровільного об'єднання  на основі діючих положень Конституції  України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування - такої територіальної громади (комунального об'єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг.  

Процес становлення  нових низових адміністративно-територіальних утворень здійснюється на першому та другому етапах шляхом проведення державно-правових експериментів у різних регіонах України.  

На третьому етапі трансформуються також адміністративно-територіальні одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою на основі збереження його конституційної триланкової структури.  

Паралельно з  цим вивчається питання можливості переходу до дво- або чотирьохланкової системи адміністративно-територіального устрою з метою пошуку шляхів досягнення оптимального поєднання централізації та децентралізації управління, деконцентрації, делегування і передачі максимально можливого обсягу функцій управління на якомога нижчий рівень управління, що забезпечить реальне наближення управління до населення.  

Організаційний  аспект включає:  

1) визначення  організаційних зв'язків між місцевими  державними адміністраціями та  органами місцевого самоврядування  у процесі здійснення відповідних функцій та делегованих повноважень;  

2) формування  комунальних об'єднань територіальних  громад - нових суб'єктів місцевого  самоврядування. Це передбачає:  

утвердження територіальної громади як первинного суб'єкта та головного  елемента системи місцевого самоврядування;  

встановлення  організаційних зв'язків між структурними елементами комунального об'єднання  територіальних громад та територіальними  громадами населених пунктів, які  входять до такого об'єднання на основі законодавчого розмежування їх функцій та повноважень шляхом передачі основних повноважень органів місцевого самоврядування сіл, селищ та міст до компетенції комунального об'єднання;  

розвиток ініціативи та самодіяльності населення, створення  органів самоорганізації населення як за територіальною, так і за функціональною ознакою, встановлення їх організаційних зв'язків із органами і посадовими особами місцевого самоврядування;  

впровадження  на основі статутів територіальних громад нових форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, які б  стимулювали розвиток місцевої демократії;  

практичне впровадження механізмів дієвого контролю територіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення;  

4) апробація  та запровадження у міській  агломерації таких організаційних  моделей управління, які б передбачали  добровільне формування спільних  органів управління та їх взаємозв'язки з органами місцевого самоврядування територіальних громад, що входять до агломерації на договірних умовах. При цьому міська агломерація не є новою адміністративно-територіальною одиницею, а являє собою організаційне утворення, яке складається з кількох територіальних громад, що мають на меті спільну реалізацію функцій місцевого самоврядування;  

5) організаційне  забезпечення реалізації програми  державної підтримки і розвитку  місцевого самоврядування шляхом  створення відповідного дорадчо-консультативного органу;  

6) становлення  інституту служби в органах  місцевого самоврядування (муніципальної  служби). Запровадження цього інституту  має базуватися на таких концептуальних  положеннях: