Нецелевое использование: вопросы квалификации и применения мер принуждения

 

НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ: ВОПРОСЫ  КВАЛИФИКАЦИИ

И ПРИМЕНЕНИЯ МЕР ПРИНУЖДЕНИЯ  

 

В соответствии с концепцией административной реформы Федеральная  служба финансово-бюджетного надзора  осуществляет правоприменительную  практику, в том числе в части  применения мер принуждения к  нарушителям бюджетного законодательства.  

 

Выявление фактов нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, привлечение нарушителей  к ответственности имеют наиболее существенное значение. Этот вид нарушения  бюджетного законодательства выделен  особо не только в Бюджетном кодексе, но и в Кодексе об административных правонарушениях, Уголовном кодексе.

Бюджетный кодекс (ст. 289) предусматривает  наложение штрафов на руководителей  получателей бюджетных средств, изъятие в бесспорном порядке  бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также, при  наличии состава преступления, уголовные  наказания, предусмотренные Уголовным  кодексом.

В соответствии со ст. ст. 285.1, 285.2 Уголовного кодекса РФ расходование бюджетных средств и средств  государственных внебюджетных фондов должностным лицом получателя на цели, не соответствующие условиям их получения, совершенное в крупном  размере (более 1 500 000 руб.), наказывается:

- штрафом в размере  от 100 000 до 300 000 руб. или в размере  заработной платы или иного  дохода осужденного за период  от одного года до двух лет;

- или арестом на срок  от четырех до шести месяцев;

- или лишением свободы  на срок до двух лет с  лишением права занимать определенные  должности или заниматься определенной  деятельностью на срок до трех  лет или без такового.

То же деяние, совершенное  группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном  размере (свыше 7 500 000 руб.), наказывается:

- штрафом в размере  от 200 000 до 500 000 руб. или в размере  заработной платы или иного  дохода осужденного за период  от одного года до трех лет;

- либо лишением свободы  на срок до пяти лет с  лишением права занимать определенные  должности или заниматься определенной  деятельностью на срок до трех  лет или без такового.

Наложение штрафов на нарушителей  бюджетного законодательства осуществляется непосредственно сотрудниками Росфиннадзора, бесспорное взыскание или в настоящее время сокращение лимитов бюджетных обязательств применяется Росфиннадзором через Минфин России. Материалы проверок, в которых зафиксированы признаки уголовно наказуемых деяний, направляются в правоохранительные органы.

В распоряжении сотрудников  Росфиннадзора имеется довольно существенный набор инструментов воздействия на нарушителей бюджетного законодательства, допустивших нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Однако применение всех этих мер требует предельной внимательности и осторожности в связи с тем, что действующее законодательство слишком лаконично определяет понятие  нецелевого использования средств.

Согласно ст. 289 Бюджетного кодекса нецелевое использование  бюджетных средств выражается в  направлении и использовании  их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Примерно такие же формулировки приведены в Кодексе об административных правонарушениях и в Уголовном  кодексе.

И это все, что прописано  о сущности этого вида нарушения  в законодательстве.

На практике же встречаются  различные вариации расходования средств, которые могут подпадать или  не подпадать под имеющееся определение  понятия нецелевого использования. Инспекторам Росфиннадзора при проведении контрольных мероприятий зачастую очень сложно правильно квалифицировать нарушение и на основе более или менее четких критериев обоснованно зафиксировать в акте проверки или ревизии случаи нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.

Изучая эту проблему, Росфиннадзор на протяжении четырех лет накапливает и анализирует существующую практику квалификации финансовых нарушений, применяемую в центральном аппарате и в территориальных управлениях, сопоставляет свои наработки с разъяснениями Минфина России.

В результате выработаны определенные общие критерии, принципы отнесения  тех или иных случаев к нецелевому использованию средств, сделана  подборка типовых случаев, примеров нецелевого использования средств  федерального бюджета и государственных  внебюджетных фондов.

Статьей 38 Бюджетного кодекса  закреплен принцип адресности и  целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные  средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных  средств с обозначением направления  их на финансирование конкретных целей. Действия, приводящие к нарушению  адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Нецелевое использование, о  котором говорится в ст. 289 Бюджетного кодекса, является следствием нарушения  принципов целевого характера бюджетных  средств и (или) принципа адресности.

Этот вывод подтверждается Письмом Минфина России от 24 ноября 2006 г. N 09-06-182. 

 

Нарушения целевого характера бюджетных  средств 

 

В свою очередь, практика показала, что нарушения принципов целевого характера бюджетных средств  являются следствием двух типов нарушений  бюджетного законодательства.

Направление и использование  бюджетных средств на цели, не соответствующие  условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов (в том числе  несанкционированное перемещение  средств федерального бюджета по статьям экономической классификации).

Как правило, нарушения условий  получения бюджетных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, допускается главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств, финансовыми и другими уполномоченными  органами субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований, то есть на этапах распределения и доведения  бюджетных средств до их получателей.

Нарушения условий получения  бюджетных средств, определенных сметой доходов и расходов, допускаются  иными получателями бюджетных средств:

- при несанкционированном  перемещении средств по статьям  бюджетной классификации, когда  средства, выделенные на цели, установленные  одной конкретной позицией бюджетной  классификации (вид расходов, статья  и подстатья), направляются и используются  на цели, предусмотренные другой  позицией бюджетной классификации;

- при направлении и  расходовании бюджетных средств  по установленной в смете позиции  бюджетной классификации, но с  превышением предусмотренного объема  средств;

- при направлении и  расходовании бюджетных средств  на цели, не предусмотренные сметой  доходов и расходов, в том числе  при оплате из средств федерального  бюджета и государственных внебюджетных  фондов расходов, подлежащих финансированию  за счет средств, полученных  от предпринимательской и иной  приносящей доход деятельности.

Направление и использование  бюджетных средств на цели, не соответствующие  условиям их получения, определенным распоряжениями Президента РФ, постановлениями и  распоряжениями Правительства РФ, приказами  министерств, носящими нормативно-правовой характер, соглашениями, контрактами, договорами и иными документами, принятыми или заключенными в  соответствии с нормативно-правовыми  документами.

При этом, как правило, нецелевое  использование допускается в  случаях, когда бюджетные средства направляются и используются без  сметы доходов и расходов или  при их отражении в смете, но при  нарушении дополнительных условий, определенных указанными документами.

Такие случаи нецелевого использования  средств федерального бюджета и  государственных внебюджетных фондов наиболее часто встречаются при  использовании субсидий и субвенций  в субъектах РФ и муниципальных  образованиях и, в частности, при  использовании средств, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов. 

 

 

 

Нарушения принципа адресности 

 

Случаи нецелевого использования  бюджетных средств, допущенные вследствие нарушения принципа адресности, можно  также разделить на два основных типа.

1. Направление и расходование  бюджетных средств на объекты,  финансирование которых не предусмотрено  условиями получения этих средств,  определенными нормативно-правовыми  документами, соглашениями, договорами, контрактами и иными документами,  принятыми или заключенными в  соответствии с нормативно-правовыми  документами.

2. Направление бюджетных  средств ненадлежащим получателям,  то есть юридическим или физическим  лицам, которые не предусмотрены  как получатели в нормативно-правовых  документах, соглашениях, контрактах, договорах и иных документах, принятых или заключенных в  соответствии с нормативно-правовыми  документами.

Необходимость выделения  указанных типов нецелевого использования  бюджетных средств подтверждается содержанием Писем Минфина России от 24 ноября 2006 г. N 09-06-182 и от 7 февраля 2007 г. N 02-08-08/259.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Задача: Может ли распорядитель бюджетных средств уменьшить ассигнования бюджетного учреждения в случае нецелевого использования бюджетным учреждением полученных из бюджета средств?

Ответ: В ст. 38 Бюджетного кодекса РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Как указано ст. 6 БК РФ, бюджетное  учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение  выполнения функций которого, в том  числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и  юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств  соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

В соответствии со ст. 6 БК РФ распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Получатель бюджетных  средств (получатель средств соответствующего бюджета) - это орган государственной  власти (государственный орган), орган  управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся  в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств  бюджетное учреждение, имеющие право  на принятие и (или) исполнение бюджетных  обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ (ст. 6 БК РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных  средств в соответствии с бюджетной сметой.

Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое  использование бюджетных средств  выражается в направлении и использовании  их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статья 289 БК РФ предусматривает  меру принуждения - наложение штрафов  на руководителей получателей бюджетных  средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ.

По мнению Минфина России, изложенному в Письме от 17.04.2007 N 08-02-02/08, в соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевое  использование бюджетных средств  выражается в направлении и использовании  их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В Письме от 02.11.2006 N 10-5-3/4361 Минфин России указывает, что осуществление  кассовых расходов главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета не подпадает под понятие "нецелевое использование", если производится в пределах доведенных до них в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств и в соответствии со сметой доходов и расходов.