Обзор российской системы  общественных финансов: Российские муниципалитеты все еще сталкиваются с долгосрочными  проблемами

    Начиная с 1990-х годов, когда были сделаны  первые шаги на пути к преобразованию системы бюджетного федерализма, российское правительство провело несколько реформ (последнюю - в 2003 г.), направленных на регулирование финансовых основ местного самоуправления. Вместе с тем неоднократные изменения первоначального плана действий, недостаточно высокое качество управления на местном уровне и снижающийся политический вес местных органов власти негативно сказываются на стабильности и предсказуемости российской системы муниципальных финансов.

    На  наш взгляд, основными недостатками этой системы являются возрастающая зависимость муниципалитетов от межбюджетных перечислений, а также почти полное отсутствие налоговой автономии. Кроме того, в рамках политики федерального правительства до сих пор не удалось решить проблемы существенного несоответствия доходных источников и расходных полномочий муниципальных образований. Мы также отмечаем значительное расхождение между формальными фискальными правилами и фактическими финансовыми процедурами. При этом ограниченные управленческие возможности обуславливает низкую бюджетную прозрачность местных органов власти, а возрастающее участие регионов в исполнении муниципальных полномочий негативно влияет на уровень их подотчетности населению.

    Бюджетные реформы середины 2000-х годов способствовали некоторому упорядочению административного статуса муниципальных образований и более четкому разграничению их доходных источников и расходных полномочий. Кроме того, федеральное правительство систематизировало законодательство, способствующее повышению эффективности межбюджетных перечислений с регионального уровня на местный.

    Российские регионы обладают определенными полномочиями в части установления нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, а также подходов к распределению межбюджетных трансфертов местным бюджетам, что в некоторых регионах приводит к большей степени поддержки муниципалитетов. Однако федеральные власти в одностороннем порядке устанавливают принципы финансовых взаимоотношений регионов и муниципалитетов и требования к ним, что не оставляет регионам сколько-нибудь существенной возможности для влияния. Несмотря на недавнее совершенствование институциональных основ деятельности, общий уровень кредитоспособности системы, на наш взгляд, не изменился. Неясность изменения политики в будущем, а также невысокое качество управления могут негативно повлиять на стабильность системы муниципальных финансов. Мы считаем, что частое изменение целей реформы местного самоуправления, нерешенный вопрос местной автономии в отношении доходов, невысокое качество управления финансами недавно образованных муниципалитетов, а также снижение политического веса местных органов власти являются факторами, подрывающими стабильность и предсказуемость системы муниципальных финансов.

    Российские  муниципалитеты традиционно функционировали  в условиях нестабильных нормативов отчислений от федеральных налогов, меняющихся принципов распределения межбюджетных трансфертов, а также растущего бремени «нефинансируемых мандатов» вышестоящих органов власти, неисполнение которых приводило к росту кредиторской задолженности муниципальных коммунальных предприятий.

    Последняя серия реформ, проведенная федеральным  правительством в 2003 г., была направлена на решение этих проблем путем  упорядочения административного статуса  муниципальных образований различных  уровней. Другими важными мерами стали: уточнение и разграничение расходных полномочий региональных и местных органов власти, установление в законодательном порядке единых и стабильных нормативов отчислений от доходных источников, создание прозрачного механизма предоставления регионами финансовой помощи местным бюджетам. Вместе с тем по-прежнему существуют важные проблемы, способные повлиять на предсказуемость институциональных основ деятельности местных органов власти.

    Во-первых, существуют сомнения относительно долгосрочной результативности политики федерального правительства. С нашей точки зрения, разработанные в одностороннем порядке и в сжатые сроки изменения натолкнулись на неспособность и нежелание региональных властей реализовывать их в полном объеме, что фактически привело к срыву сроков реализации муниципальной реформы. В результате вступление в силу некоторых законодательных норм отложено до 2012 г. Например, в некоторых регионах до сих пор не утверждены границы муниципальных образований и не разграничено имущество, находящееся в собственности муниципалитетов разного уровня. Учитывая недавние предложения федерального правительства об укрупнении небольших муниципалитетов и преобразовании их в экономически более самостоятельные образования, можно предположить, что административный статус местных органов власти будет продолжать меняться. В этом нам видится определенный риск: в случае объединения некоторых городов с окружающими их муниципальными районами (например, г. Сургута с Сургутским районом) такие образования могут лишиться статуса городского округа и, следовательно, обладать меньшими полномочиями и решать меньший перечень вопросов местного значения.

    Во-вторых, нерешенность проблемы низкой налоговой  автономии является, на наш взгляд, одной из основных угроз стабильности российских органов местного самоуправления в среднесрочной перспективе. Несмотря на повышение прозрачности разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы, объем собственных доходов муниципалитетов (в том числе налоговых) остается незначительным. За исключением нескольких крупных городов зависимость от межбюджетных трансфертов ставит муниципальные образования в зависимость от финансовой политики региональных властей, которые, в свою очередь, зависят от весьма волатильных поступлений от налога на прибыль и федеральной финансовой помощи. Федеральное правительство осознает эту проблему и уже сделало ряд предложений по ее решению - например, о введении налога на недвижимость и предоставлении местным властям полномочий по «надстраиванию» ставки налога на доходы физических лиц. Однако вплоть до настоящего момента были реализованы лишь немногие предложения.

    В-третьих, мы считаем, что невысокая способность  муниципалитетов администрировать недавно переданные им расходные  полномочия увеличивает вероятность изменения принципов организации местных органов власти. Некоторые небольшие муниципальные образования (как правило, сельские поселения) уже делегируют полномочия по формированию и исполнению бюджета вышестоящим органам власти (как правило, муниципальным районам). В результате, по данным Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России), исполнение порядка 90% расходов местных бюджетов в 2008 г. осуществлялось на уровне муниципальных районов и городских округов.

    Одним из основных недостатков российской системы муниципальных финансов является растущая зависимость от межбюджетных перечислений. Кроме того, вопреки своему первоначальному намерению федеральное правительство не устранило дисбаланс между доходами и расходными обязательствами муниципальных образований.

    Для решения проблемы «нефинансируемых мандатов», которые в 1990-е годы были переданы на местный уровень, федеральное  правительство провело рецентрализацию  доходов. Федеральные власти взяли  под контроль наиболее волатильные  налоговые доходы, а муниципалитетам передали наиболее стабильные доходы - например, по налогу на доходы физических лиц. Однако в результате доля муниципальных доходов в консолидированных региональных бюджетах (бюджетах регионов и муниципалитетов, входящих в их состав) значительно снизилась (см. диаграмму 1). Аналогичным образом сократилась доля муниципалитетов в общем бюджете России (до 18% в сравнении с более чем 30% в 2004-2008 гг.).

    Диаграмма 1.

    При этом местные органы власти попадают во все большую зависимость от финансовой помощи регионов. С 2000 г. доля межбюджетных перечислений в доходах местных властей почти удвоилась, при этом опережающими темпами рос объем целевых межбюджетных трансфертов (см. диаграмму 2). На наш взгляд, данное обстоятельство наряду с ухудшением финансовой гибкости местных бюджетов отражает увеличение вертикального бюджетного дисбаланса между уровнями бюджетной системы. Следует отметить, что величина дисбаланса на местном уровне в несколько раз выше, чем на региональном. При этом предсказуемость межбюджетных трансфертов остается невысокой ввиду ограниченности возможностей местных властей влиять на разработку принципов распределения региональной финансовой помощи. 

    Диаграмма 2.

    В текущих условиях компенсация расходов на исполнение муниципалитетами полномочий вышестоящих органов власти не всегда осуществляется в полном объеме. В ряде случаев целевая финансовая помощь из региональных бюджетов (субвенции) не включает расходов на администрирование полномочий (например, на выплату зарплаты персоналу, проведение платежей, сбор соответствующей статистики и т.д.). Более того, в случае приема на баланс муниципалитетов капитальных объектов, строительство которых осуществлялось по инициативе и за счет региональных властей, местные бюджеты несут дополнительные расходы по техническому обслуживанию этих объектов, финансирование которых производится за счет собственных доходов.

    Законодательство, регулирующее предоставление финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов регионов, на наш взгляд, улучшилось: на смену определения объема финансовой помощи «прямым счетом» приходят более формализованные методики. Однако мы отмечаем, что существующее качество управления пока не позволяет российским регионам разработать последовательные и прозрачные механизмы распределения финансовой помощи.

    Российские  муниципалитеты существенно различаются  по уровню бюджетной обеспеченности: разрыв в бюджетных доходах на душу населения между самыми богатыми и самыми бедными из них достигает огромных значений. В связи с этим в 2003 г. было законодательно установлено несколько каналов межбюджетных трансфертов, предоставляемых регионами местным органам власти: дотации на выравнивание, субвенции (на исполнение делегированных регионом полномочий) и субсидии (на софинансирование приоритетных с точки зрения региона расходов). Данная система финансовой помощи аналогична взаимоотношениям федерального и региональных бюджетов. В соответствии с законодательством регионы аналогично федеральному центру обязаны использовать прозрачные методики оценки налогового потенциала и расходных потребностей муниципалитетов для расчета объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

    В то время как новые механизмы  выравнивания проходят апробацию, во многих регионах значительные объемы средств  по-прежнему перечисляются в местные  бюджеты по неформализованным каналам, что ведет к продолжению практики «торга» за бюджетные ресурсы. Насколько нам известно, регионы также имеют право выравнивать доходы местных бюджетов путем дифференциации дополнительных нормативов отчислений от подоходного налога (сверх минимума, установленного федеральным законодательством. Кроме того, в случаях крайне неравномерно распределенной налоговой базы законодательство предусматривает так называемый механизм «отрицательных трансфертов» - субвенций в бюджет региона из бюджетов наиболее богатых муниципалитетов (в которых уровень бюджетной обеспеченности как минимум вдвое выше, чем в среднем по региону). Несмотря на то, что «отрицательные трансферты» пока не получили широкого распространения, их популярность в российских регионах растет.

    При этом мы отмечаем, что в некоторых  регионах дополнительные доходы муниципалитетов регулярно изымаются региональными органами власти путем увеличения «отрицательных трансфертов» либо уменьшения нормативов отчислений от налоговых доходов в их бюджеты. Данная ситуация вынуждает муниципалитеты вместо развития собственной налоговой базы концентрировать ресурсы на «торге» за больший объем финансовой помощи.

    Муниципальные образования с особым статусом - например, города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования, в которых находятся объекты военного назначения или атомной промышленности, - имеют право на дополнительные целевые дотации и субвенции из федерального бюджета. Однако эффективность подобной финансовой поддержки весьма спорна, что признается самим федеральным правительством.

    Несмотря на технические улучшения, уровень прозрачности систем учета и отчетности российских органов местного самоуправления остается низким. Отчеты об исполнении бюджета не всегда доступны для общественности, бюджетный учет ведется по кассовому методу и не консолидирован. В результате роста вовлеченности региональных правительств в сферу ведения органов местного самоуправления уровень политической подотчетности местных властей снижается. Российские органы местного самоуправления в целом менее прозрачны, чем органы власти других уровней, что во многих случаях отражается на их кредитных рейтингах. Бюджетные отчеты местных органов власти, кроме нескольких крупных городов, не доступны общественности на регулярной основе. Несмотря на то, что согласно требованию Минфина России региональные органы власти консолидируют отчеты об исполнении местных бюджетов, данные по некоторым муниципалитетам не всегда находятся в открытом доступе.

    В подавляющем большинстве случаев  бюджетный учет ведется по кассовому  методу, несмотря на то, что законодательство создает определенные условия для внедрения учета по методу начислений. Более того, мы считаем, что одним из недостатков системы бюджетной отчетности на местном уровне, как и на других уровнях бюджетной системы, является ее акцент на формальное соблюдение норм и правил, а не на результаты деятельности.

    Согласно  законодательству кассовое исполнение бюджетов должно осуществляться через  единые бюджетные счета в Федеральном  казначействе, причем государственным  организациям запрещается иметь  денежные средства за их пределами. Это - важное нововведение, которое, как мы считаем, должно снизить масштабы внебюджетных расходов и повысить прозрачность как денежных потоков, так и управления денежными средствами.