Система бюджетных образование

Вместе с тем  решение задачи обеспечения каждому  гарантированных государством услуг  и благ связано с большими различиями в экономическом положении тех  или иных регионов, с различным  уровнем затрат и большой дифференциацией  бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, развернувшийся и продолжающийся экономический кризис, а также процессы приватизации, сопровождающиеся массовым отказом тысяч предприятий от социальных затрат и содержания объектовсоциально-бытовой сферы, грозящие в ближайшем времени "сбросом" излишней численности работников, которые вынуждены обращаться за социальной защитой к государству.

В процессе горизонтального  выравнивания бюджетной обеспеченности населения разных регионов необходимо принимать во внимание дифференциацию населения по уровню получаемых денежных доходов, региональные различия в прожиточном  минимуме, связанные в существенной степени с уровнем цен региональных потребительских рынков.

В последние  годы в Российской Федерации в  методологии бюджетного выравнивания осуществляется переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам  на основе единой для всех регионов методики их исчисления.

Само по себе бюджетное выравнивание существует как в федеративных, так и в  унитарных государствах. Оно выступает  как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства и его экономической системы. Стратегическая задача бюджетного выравнивания состоит в том, чтобы объединять федеративное государство, его земли и народы, всех его граждан.

5. Принципы и механизмы  взаимодействия федерального, регионального и  местных бюджетов

Структурная перестройка  бюджетной системы в Российской Федерации, связанная с переходом  от единого государственного бюджета  к бюджетной системе федеративного  типа, завершилась ликвидацией административной бюджетной вертикали. Формирующиеся  новые экономико-правовые отношения  в бюджетно-налоговой сфере привели  к возникновению новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отношений - взаимодействия бюджетов - состоит  в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений  и их объективной ориентированности  на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом.

Взаимодействие  бюджетов - это не только отношения, но и процессы возникновения  денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования  и использования  по конечному адресному  назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных  расходов, определенных ежегодно принимаемыми законами о федеральных, региональных и местных  бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые потоки) и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе  бюджетного федерализма преимущественно "сверху вниз", поскольку финансовые трансферты идут в основном из федерального бюджета.

Содержательная  сторона взаимодействия бюджетов как  финансовой категории выражается системой следующих принципов: самостоятельность  бюджетов в образовании и распределении  доходов в соответствии с действующим  законодательством; необходимая согласованность  между бюджетами в процессе их формирования, распределения ииспользования; солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетного финансирования, прежде всего в отношении гарантированных социальных норм и нормативов; приоритетность федерального бюджета в формировании бюджетной базы и бюджетно-налоговой политики; достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как результат взаимодействия бюджетов; подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адресного использования финансовой помощи; прозрачность бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней  означает:

право законодательных (представительных) органов государственной  власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы  самостоятельно осуществлять бюджетный  процесс;

наличие собственных  источников доходов бюджетов каждого  уровня, определяемых законодательством  Российской Федерации;

законодательное закрепление регулирующих доходов  бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством  РФ;

право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их дефицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно  полученных в ходе исполнения законов  о бюджете, или сумм экономии;

недопустимость  компенсации потерь в доходах  и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением  случаев, связанных с изменением законодательства.

Нарушение принципов  взаимодействия бюджетов ослабляет  всю систему бюджетного федерализма  и может служить причиной нежелательных  тенденций к унитаризации или излишней децентрализации (конфедерализации) межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодействия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношениях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Принципы и  цели взаимодействия бюджетов могут  быть реализованы только посредством  эффективно действующих бюджетно-налоговых  механизмов и соответствующих финансовых технологий. В системе бюджетного федерализма должны функционировать три финансовых механизма: механизм распределения расходных полномочий; механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы; механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы.

Механизм распределения  расходных полномочий бюджетов содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации (принят в июле 1998 г.) и  в ежегодно принимаемых законах  о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации и местных  бюджетах, а также в бюджетной  классификации Российской Федерации. Бюджетная классификация в части  функциональной и экономической  классификации расходов бюджетов и  источников финансирования дефицитов  бюджетов является единой для бюджетов всех уровней. Бюджетный кодекс РФ делит  расходы бюджетов в зависимости  от их экономического содержания на текущие  расходы икапитальные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность органов власти. Законодательство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней; расходы,финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Механизм распределения  налоговых полномочий и налоговой  базы определяется Налоговым кодексом Российской Федерации (Часть первая введена в действие в июле 1998 г.), законами о конкретных видах налогов  и законами о бюджетах на очередной  финансовый год. Предусматривается  введение федеральных, региональных и  местных налогов и сборов (см. гл. 15); разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение  по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной  системы. Введено правило, в соответствии с которым при распределении  налоговых доходов по уровням  бюджетной системы налоговые  доходы бюджетов субъектов Федерации  должны составлять не менее 50% суммы  доходов консолидированного бюджета  Российской Федерации. Федеральное  законодательство ввело ограничение  на полномочия других уровней: не могут  устанавливаться региональные или  местные налоги и сборы, не предусмотренные  Налоговым кодексом Российской Федерации.

Механизм бюджетных  трансфертов формируется законами о бюджетах на предстоящий финансовый год. Система федеральных трансфертов  субъектам Российской Федерации  включает: а) трансферты из федерального Фонда финансовой поддержки регионов; б) целевые субвенции на обеспечение  финансовой поддержки районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на компенсацию тарифа на электроэнергию территориям Дальнего Востока, оказание дополнительной финансовой помощи высокодотационным  регионам, финансирование программ по развитию регионов;

в) дотации и  субвенции закрытым административно-территориальным  образованиям, отдельным городам; г) финансирование программ по развитию регионов; д) трансферты в форме зачета встречных требований; с) бюджетные  ссуды; ж) финансовые гарантии за счет средств федерального бюджета; з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъектам Российской Федерации и предназначенные на формирование региональных продовольственных фондов и финансирование досрочного завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;

и) дотации и  субвенции за счет средств федерального Дорожного фонда и других целевых  бюджетных фондов.

В федеральных  законах о федеральном бюджете  ежегодно утверждаются показатели федерального Фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации. Например, на 1999 г. фонд формируется в размере 14% общего объема налоговых доходов, поступающих  в федеральный бюджет, за исключением  доходов, контроль за поступлением которых осуществляет Государственный таможенный комитет Российской Федерации. Федеральным законом утверждается доля каждого субъекта в Фонде финансовой поддержки, за исключением регионов-доноров, не получающих данный вид трансферта. Сведения обобщем объеме средств фонда подлежат ежемесячному доведению до субъектов Российской Федерации. Исполнение Фонда финансовой поддержки производится пропорционально долям по мере фактического поступления доходов в федеральный бюджет и с учетом возникающих в процессе исполнения федерального бюджета взаимных расчетов с бюджетами субъектов Федерации.

Средства федерального Фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации выделяются только субъектам РФ, выполняющим требования бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, без каких-либо исключений, дополнений и особых условий. Субъекты Российской Федерации, определяющие особенности своих финансовых взаимоотношений  с федеральными органами государственной  власти на основании двусторонних договоров (соглашений), могут получать средства из федерального бюджета в виде субвенций  в соответствии указанными договорами (соглашениями).

Размер средств, перечисляемых из федерального бюджета  субъектам Российской Федерации, уменьшается  на сумму стоимости имущества, передаваемого  на договорной основе в соответствии с действующим законодательством  из федеральной собственности в  собственность субъектов Российской Федерации, а также на сумму стоимости  находящихся в федеральной собственности  акций, переданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам Российской Федерации для последующей продажи.

В условиях дефицита бюджетных ресурсов, имеющихся у  федерального центра, федеральные трансферты регионам предназначены в основном для решения задач вертикального  и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности и носят  характер финансовой помощи. Так, в порядке оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в 1998 г. из федерального бюджета было перечислено 43,0млрд. руб., что составляет 11,1% общей суммы расходов федерального бюджета, в том числе дотации и субвенции - 3,3 млрд. руб. (0,9% общей суммы расходов), трансферты (с учетом трансфертов за счет налога на добавленную стоимость) - 30,0 млрд. руб. (7,7%), средства, получаемые по взаимным расчетам - 9,7 млрд. руб. (2,5%). Ограниченность средств не позволяет осуществлять крупномасштабное финансирование инвестиционного характера в регионах, что является крупным недостатком в современных межбюджетных связях.

В целях обеспечения  защиты интересов федерального бюджета  и полноты мобилизации в нем  финансовых ресурсов Правительство  Российской Федерации в случаях  нарушения отдельными субъектами Российской Федерации и закрытыми административно-территориальными образованиями установленного законодательством  Российской Федерации порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный  бюджет вправе применять к ним  следующие санкции:

приостанавливать  финансирование из федерального бюджета  федеральных программ и мероприятии, осуществляемых на территориях соответствующих  субъектов Российской Федерации, перечисление средств, предусмотренных по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней", и иных средств федерального бюджета, установленных федеральным  законом к перечислению в бюджеты  субъектов Российской Федерации  и в бюджеты закрытых административно-территориальных  образований, а также предоставление бюджетных ссуд и кредитов;