Теоретические основы формирования и реализации бюджетной политики

Приоритетами  формирования расходной части федерального бюджета на 2010–2012 годы стали:

• повышение расходов на социальные цели, в основном на увеличение размера пенсий;
• увеличение расходов на общегосударственные вопросы, национальную оборону и национальную безопасность. Отметим, что за исключением социальных расходов, эти три статьи функциональной классификации расходов бюджета – единственные, которые непрерывно растут с 2008 года. Это означает, что в бюджетной политике РФ усиливается приоритетность общегосударственных вопросов, решаемых исключительно за счет средств федерального бюджета.

Если рассматривать  структуру расходов консолидированного бюджета субъектов РФ, то в таблице 6 можно увидеть, что преобладающими среди них являются расходы на социально-культурные мероприятия (в  среднем 48,7%), национальную экономику (17,4%) и ЖКХ (15,4%).

Таблица 6

Структура расходов консолидированного бюджета субъектов  РФ³⁷

В докризисный период, включая 2008 год, в интервале 2000-2008 годов  расходы консолидированного регионального бюджета в номинальном выражении выросли в 6,1 раза, в том числе по статьям: «правоохранительная деятельность и обеспечение национальной безопасности» - в 9,5 раза, «государственное управление и местное самоуправление» - почти в 8 раз, «национальная экономика» - почти в 11,5 раз, «ЖКХ» - в 5,1 раза «социально-культурные мероприятия» - в 7,6 раза, «обслуживание государственного и муниципального долга» - в 1,9 раза.

По итогам кризисного 2009 года в  целом динамика расходов по регионам не была благоприятной: перестали расти  расходы бюджетов вследствие существенного сокращения доходов по статье налог на прибыль организаций: резко сократились расходы на ЖКХ, началось сокращение расходов на здравоохранение, а сохранившийся рост расходов на образование не компенсирует инфляцию, снизились темпы роста социальных выплат, хотя они все равно огромны – почти на треть.

Тем не менее, в целом за год расходы  бюджетов выросли в трех четвертях  регионов (64 из 83) и более всего  там, где кризис почти не ощущался – в Ингушетии (в 1,7 раз), Дагестане, Адыгее и Приморском крае (на треть). Ускоренный рост был обеспечен федеральными трансфертами. Напротив, максимально сократились расходы в развитых регионах с наиболее сильным снижением поступлений налога на прибыль – в Ханты-Мансийском АО, Тюменской и Челябинской областях (на 16-19%), в Москве (на 12%), Санкт-Петербурге и Свердловской области (на 9%).

В результате более серьезного характера нынешнего финансово-экономического кризиса, чем предполагалось ранее, произошел резкий рост диспропорций между фактически поступающими доходами и заранее запланированными расходами  бюджетов. В результате этого дефицит бюджета расширенного правительства в 2009 году составил 6,2% ВВП, федерального бюджета – 5,9% ВВП, при размере ненефтегазового дефицита 13,5% ВВП. Ожидается что в 2010 году дефицит федерального бюджета составит 2,93 трлн. руб., или 6,8% от ВВП и несколько снизившись, сохранится как минимум до 2012 года.

Для снижения риска ухудшения этой ситуации и проведения модернизации управления общественными финансами, в рамках бюджетной политики был разработан проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Главным инструментом повышения эффективности, заложенным в данной программе, является программно-целевой принцип организации управления государственными финансами, в результате чего произойдет замена традиционной классификации статей расходов на перечень долгосрочных целевых программ. Данная мера существенно изменяет процесс реализации бюджетной политики. Сейчас на долю программных расходов (ФЦП, нацпроекты) приходится около 15% бюджетных расходов, долгосрочными же программами будут охвачены почти 100%, кроме расходов, которые обеспечивают деятельность государства в целом. Опробовать программно-целевой принцип Министерство финансов РФ планирует при подготовке бюджета 2011 г., а бюджет на 2012 г. и на период до 2014 г. уже полностью готовить по новой методике.

Для повышения  эффективности работы государственного сектора с 2008 года бюджетная политика реализуется посредством системы  мониторинга качества финансового  управления, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета.

В целях эффективности бюджетных расходов пока с трудом, но постепенно внедряются новые методы управления государственными финансами: вместо старой модели управления затратами осуществляется переход к модели управления результатами. Для перехода на принципы бюджетирования, ориентированного на результат необходима реструктуризация бюджетного сектора. Действующий в большинстве случаев механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения. Для решения этой проблемы был разработан проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". В нем предлагается изменить механизмы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (с расширенным объемом прав): перевести их с 1 января 2011 года со сметного финансового обеспечения на субсидии на выполнение государственного задания; предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением соответствующих доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений; устранить субсидиарную ответственность государства (муниципального образования) по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав); расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган государственной власти и местного самоуправления - учредитель соответствующего учреждения.³⁸

Для социально ориентированного государства, каким является и Россия, важным является оценка реализации через бюджетную политику государственной социальной защиты.

Государственная социальная защита состоит из социальной помощи и социального страхования.

Социальная помощь (социальное обеспечение) – система мер, направленная на поддержание уязвимых малообеспеченных слоев населения. Финансируется из средств государственных и муниципальных бюджетов и управляется соответственно государством и местным самоуправлением. Социальная помощь предназначена для избирательной и адресной поддержки нуждающихся и, по сути, представляет собой институт попечительства и социальных пособий.

Социальное страхование – система  мер, направленная на обеспечение социальной защищенности занятого населения от возможного изменения материального  или социального положения. Строится на базе отчислений из заработка работника в специальные внебюджетные страховые фонды, которые управляются на трехсторонней основе (представители трудящихся, работодателей и государства).

Советская система социальной защиты в разный период своего развития включала в себя как социальную помощь населению, так и социальное страхование работающих граждан. Она финансировалась из взносов предприятий, организаций, учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть госбюджета³⁹

Существование государственного социального страхования – это объективная необходимость и условие нормального, устойчивого развития современного общества. Поэтому в большинстве стран государство создает специальные фонды, посредством которых оно концентрирует значительные финансовые ресурсы и тем самым обеспечивает надежную социальную защиту населения страны.

Впервые социальные внебюджетные фонды стали создаваться после принятия Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г.

Так, в начале 90-х гг. были созданы Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ. Начиная с 2001 г., один из социальных внебюджетных фондов – Государственный фонд занятости населения РФ был соединен с бюджетом и перестал существовать в качестве самостоятельного.

В целом создание самостоятельных  социальных внебюджетных фондов в России в 90-е гг. сыграло положительную роль, поскольку это позволило в первую очередь снять зависимость обеспечения социальной сферы от бюджета, дефицит которого негативно сказывался на отраслях, финансируемых в сметном порядке. Тем не менее, выделение в качестве самостоятельных государственных социальных внебюджетных фондов не получило однозначной оценки в обществе.

По мнению некоторых специалистов, существующая форма

функционирования государственных  социальных внебюджетных фондов ничем не отличается от бюджетной. В связи с этим было бы достаточно принять законодательные решения, запрещающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды. Тогда не потребовалось бы создавать автономные фонды.

Сторонниками консолидации внебюджетных фондов в системе бюджетов выступают преимущественно представители правительственных, в частности финансовых и налоговых структур, которые исходят, прежде всего, из соображений фискального порядка. Согласно их точке зрения, преимущества консолидации средств внебюджетных фондов в бюджетной системе страны заключаются в предотвращении образования в одних фондах излишних средств наряду с нехваткой их в других. Значительно упростилась бы и процедура централизации избыточных средств этих фондов, образовавшихся в отдельных регионах.

Противники консолидации, напротив, считают, что ни в коем случае нельзя объединять внебюджетные фонды с бюджетом. По их мнению, при  устойчивом дефиците федерального бюджета  сохраняется реальная опасность  нецелевого использования средств  социальных внебюджетных фондов, неполного осуществления социальных платежей, гарантируемых государством. Еще одной причиной возражений против бюджетной консолидации является то, что в составе бюджета у социальных фондов не будет возможности получать проценты от размещения временно свободных средств. А это усилит зависимость от общеэкономической конъюнктуры. Наконец, полная централизация средств фондов в федеральном бюджете приведет к ослаблению функций региональных органов управления в социальной сфере, усложнит их работу.

Наличие разных мнений свидетельствует  о том, что внебюджетные социальные фонды как экономический субъект государственной финансовой системы не являются однородными и не обладают ни абсолютными преимуществами, ни абсолютными недостатками по сравнению с бюджетной формой ее существования.⁴⁰ Отделение от бюджета государственных социальных внебюджетных фондов не изменило при этом содержание бюджетной политики – все вопросы социальной защиты населения по-прежнему остаются одним из ее направлений.

До 1 января 2001 г. государственные социальные внебюджетные фонды формировались, главным образом, за счет страховых взносов работодателей, а в Пенсионный фонд страховые взносы отчисляли и работники. Их взиманием занимался каждый отдельный фонд.

Для улучшения администрирования поступления денег в социальные фонды с 1 января 2001 года был введен единый социальный налог, который заменил обязательные страховые взносы в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования. Средства, идущие на пополнение Пенсионного фонда стали сначала перечисляться в государственный бюджет. Со времени введения налога была снижена его ставка и внедрена регрессивная шкала.

В связи с крайне неблагоприятной социально-демографической ситуацией и с необходимостью замены налоговых источников покрытия государственных пенсионных обязательств на страховые нужды, а также снижения зависимости от трансфертов из федерального бюджета, было принято решение о полном переходе на страховые принципы в системе обязательного пенсионного страхования, а именно - об отмене единого социального налога с 1 января 2010 года.⁴¹ Данная мера направлена на сокращение дефицита Пенсионного фонда, который, по мнению министра финансов А. Кудрина может составить в 2010 году 1,166 трлн. рублей.⁴² Объем взносов на пенсионное страхование с учетом повышения их ставки с 2011 г. до 26% при росте общей ставки отчислений на социальное страхование до 34% увеличится до 5.4% ВВП (в 2009 г. 3.3% без учета средств ЕСН), что обеспечит сокращение суммарного трансферта из федерального бюджета Пенсионному фонду с 6.4% ВВП в 2009 г. до 3.9% ВВП в 2012 г. Однако эта оценка не учитывает риска недобора взносов на социальное страхование из-за ухода в тень части фонда оплаты труда в небюджетном секторе экономики, а также вероятного увеличения трансферта для обеспечения более высоких темпов индексации пенсий по сравнению с заложенными в бюджет.⁴³