Теория бюджетного федерализма

При этом, как показывают многочисленные исследования, важна не только степень централизации/децентрализации  доходов (расходов), но и создание стимулов для субнациональных властей  к эффективному и ответственному управлению общественными финансами. Во многих работах отмечается, что «непоследовательная» бюджетная децентрализация несет в себе риски безответственного поведения субнациональных властей[13]. Это связано с тем, что органы власти национального уровня, как правило, склонны к созданию мягких бюджетных ограничений для субнациональных уровней власти, формирующих ожидание дополнительного, не предусмотренного ранее финансирования. Мягким бюджетным ограничениям можно противопоставить ситуацию жестких бюджетных ограничений, при которой ответственность за принятие фискальных решений в максимально возможной степени ложится на органы власти, принимающие такие решения.

Таким образом, эффективность управления общественными финансами в условиях фискальной децентрализации требует поиска оптимального соотношения между предоставлением субнациональным властям максимальной налоговой и бюджетной автономии и установлением контроля над принимаемыми на этих уровнях бюджетными решениями. Как правило, вследствие соображений политической и экономической эффективности, полный контроль над решениями субнациональных властей является нецелесообразным (и фактически означает отказ от фискальной децентрализации), поэтому меры бюджетной политики должны сводиться к созданию таких институциональных условий, которые предотвращали бы негативные последствия нерационального фискального поведения не только для жителей конкретного региона, но и для всей системы стимулов в целом.

Опыт  проведения экономических реформ в России свидетельствует, что политико-экономические ограничения не позволяют в необходимой степени ужесточить условия осуществления межбюджетных отношений, сводящие к минимуму стимулы для нерационального поведения субнациональных властей. Это приводит к усилению рисков потери контроля за общественными финансами, ухудшению сбора федеральных налогов, снижению эффективности исполнения бюджета на местном уровне, повышению инфляции и коррупции. Поэтому федеральному правительству, скорее всего, необходимо будет играть значительную роль в налогово-бюджетной сфере. Задача заключается в построении эффективно функционирующей системы бюджетных отношений в рамках федерации, которая не только обеспечит ведущую роль федерального правительства, но и дает возможность использовать некоторые преимущества «федерализма, поддерживающего рынок», способствуя созданию стимулов для проведения ответственной и ориентированной на реформы политики органами власти нижестоящих уровней. Для этого необходимы прежде всего более широкая налогово-бюджетная автономия и повышение ответственности региональных и местных органов, а также активизация усилий с целью устранения препятствий торговле и перемещения факторов производства между регионами[14].

Эти общие  выводы были положены в основу принятой в 2001 г. и к настоящему времени в основном реализованной Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[15] 

[1] Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

[2] Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959; Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

[3] Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. October 1956. 64. P. 416-424.

[4] Brennan G. and Buchanan J. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 1980.

[5] Oates W. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. 37. 1120—1149.

[6] Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

[7] Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. М., 1993. С. 22.

[8] Prud'homme R. The Dangers of Decentralization // The World bank research observer. 1995. 10 (2). 201-220; De Mello L. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis // World Development. 2000. 28 (2). 365-380.

[9] Blanchard O. and Shleifer A. Federalism with and without Political Centralization. China versus Russia // IMF Staff Papers. 2001. 48. 171-179 (Special Issue); Treisman D. State Corroding Federalism // Journal of Public Economics. 2004. 88. 819-843.

[10] Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth // Journal of Law, Economics, and Organization. 1995. 11. 1-31; McKinnon R. Market-Preserving Fiscal Federalism in the American Monetary Union // Macroeconomic Dimensions of Public Finance / Mario Blejer and Teresa Ter-Minassian (eds.). London: Routledge, 1997.

[11] Р. Эбель и С. Йилмац в работе «Измерение степени фискальной децентрализации и ее влияния на макроэкономические показатели» («Очерки, посвященные Ричарду М. Берду», апрель 2001 г. Университет штата Джорджия») показали, что при использовании правильных показателей фискальной децентрализации (четко отражающих степень налогово-бюджетной автономии), регрессионные модели доказывают, что существует тесная положительная связь между децентрализацией и экономическим ростом и бюджетной стабилизацией и отрицательная связь между децентрализацией и размерами государственного сектора (доля расходов государственного сектора в ВВП сокращается при расширении налоговой автономии субнациональных бюджетов).

[12] См, например: Shleifer A. and Treisman D. Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge: The MIT Press, 1999; Organization for Economic Cooperation and Development (2000, 2002) Economic Surveys: The Russian Federation; Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, сохраняющий рынок» // Вопросы экономики. 2001. № 4. С. 32-51; Litwack J. Central control of regional budgets: Theory with applications to Russia // Journal of Comparative Economics. 2002. 30. 51-75; Alexeev M. and Kurlyandskaya G. Fiscal Federalism and Incentives in a Russian Region // Journal of Comparative Economics. 2003. 31. 20-33.

[13] В том числе: Синельников-Мурылев С., Кадочников П., Трунин И., Четвериков С., Виньо М. Проблема мягких бюджетных ограничений.  М.: ИЭПП, 2006 (Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований).

[14] См.: Лавров А. М. Бюджетная реформа в России. от управления затратами к управлению результатами. М., 2005. С. 115.

[15] См.: Лавров А. М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. М., 2005.