Автономии в зарубежных странах

Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании, правда, более чет­верти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами, однако в последнее время ведутся переговоры между Лондоном и Северной Ирландией о возобновлении деятельности высшего законодательного органа автономии. Гренландия, являясь автономией Дании пользуется значительной самостоятельность, так, например, хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем. Политическая автономия есть в постсоциалистичес­ких государствах. Помимо Крыма на Украине это Республика Кара­калпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане.

Можно сказать, что политическая автономия образуется в ходе упорной борьбы населения, проживающего на одной территории.

Если автономная единица образуется в форме автономной области, автономного округа, это не государство, а так называемое государственное образование. Его статус ниже, чем статус автономной республики, и ближе к статусу административно-территориальной единицы. Поэтому данная автономия в литературе нередко называется административной автономией. Хотя нельзя не отметить того, что у нее есть ряд особенностей и специфических черт по сравнению с административно-территориальной единицей, например, представительство в центральных органах государства, специальные формы защиты прав и интересов, в том числе при утверждении бюджета и принятии своих нормативных правовых актов. Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными адми­нистративными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В Китае представительные органы автоном­ных образований могут принимать акты  об автономии, однако такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных ор­ганов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей, могут изменять или отменять акты вышестоящих орга­нов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям, опять же с разрешения вышестоящих органов, могут участвовать во внешне­экономических отношениях в соответствии с законами государства.

Как уже отмечалось, автономные образования могут создаваться и в субъектах федеративных государств. Они имеются в Индии, например, в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округа некоторых этнических групп, вправе делать изъятия из законов в пользу местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельско­го хозяйства и других аспектов.

Необходимо отметить, что административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом побе­режье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молда­вии — два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создается для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупны­ми автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формами национально-территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она при­меняется там, где национальности, этнические группы живут не ком­пактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этничес­ких групп.

Национально-культурная автономия является формой национально-культурного самоопределения, представляющей собой объединение  населения, относящего себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования  и национальной культуры.

 Как правило, национально-культурные автономии получают поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального языка и национальной культуры. Они вправе обращаться в органы законодательной власти и местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы. Их целью является сохранение и обогащение исторического и культурного наследия, следование национальным традициям и обычаям, возрождение и развитие национальных промыслов и ремесел, создание образовательных и научных учреждений, учреждений культуры, участие через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций. Для реализации этих целей национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представи­теля (или избранный этнической группой совет) при правительстве госу­дарства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других, разрозненно живущих нацио­нальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп.

В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании - Шотландия и Уэльс. В главных городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса, а также Северной Ирландии, которая является автономией, но предложение об автономии Шотлан­дии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями

В целом возрастает богатство разных форм автономии, ее разнообра­зие, увеличивается численность автономных образований в мире.

3. Распределение компетенции между государством и автономным образованием на примере Испании

Формированию испанской модели территориального распределения власти способствовали множественность и непохожесть регионов, а также мощные политические движения. Территориальная децентрализация государства отразилась на распределении полномочий между государством и новыми самостоятельными единицами.

      Согласно ст. 147.2 Конституции Испании автономные сообщества определяют в своих статутах - основной институциональной норме, после принятия которой они получают свое существование, - полномочия автономного сообщества в рамках конституции. Роль конституции состоит, в основном, в перечислении полномочий, которые изначально, согласно ст. 149.1 находятся в исключительном ведении государства, а также полномочий, которые могут относиться, в соответствии со ст. 148.1 Конституции, к ведению автономного сообщества. Кроме того, как указывает ст. 148.2 Конституции полномочия, не отнесенные к ведению автономного сообщества, могут быть приняты сообществом через пять лет после принятия его статута. Согласно ст. 149.3 Конституции, полномочия, не принятые автономными сообществами в их статутах автономий, остаются в ведении государства.

Для всех автономных сообществ список полномочий, указанный в ст. 148.1 Конституции, вариативен, так как он может быть увеличен или уменьшен. Необходимо отметить, что равные автономные сообщества могут получить различные полномочия. Так, Андалузия, Каталония, Галисия и Страна Басков изначально получили больше полномочий, чем остальные автономные сообщества. При создании автономных образований каждое из них получило свой определенный набор полномочий. Вследствие этого государство стало обладать разными полномочиями на территориях автономных сообществ. Так, например, в ведение государства входит регулирование брачных отношений в тех автономных сообществах, которые не обладают полномочиями в этой области; и не входит в его ведение, если является компетенцией автономного сообщества и им исполняется.

     Процесс расширения полномочий автономных образований ограничивается содержанием ст. 149.1 Конституции, например, только государство обладает полномочиями в области торгового, уголовного и исправительного права. Однако в силу динамического характера системы существует возможность расширить круг полномочий одного автономного сообщества (или нескольких), не изменяя при этом его статут. В частности, это позволяет сделать п.п. 1 и 2 ст. 150 Конституции. Так, парламент в отношении предметов, отнесенных к ведению государства, может предоставить всем или некоторым автономным сообществам право принятия законодательных актов в рамках принципов, основ и условий, установленных конституционным законом. Кроме этого, согласно ст. 150.2 Конституции государство, посредством принятия конституционного закона, может передавать или делегировать автономным сообществам осуществление полномочий, относящихся к предметам государственного ведения. Таким образом, государство может, путем принятия собственных законов, расширить автономные полномочия, даже если они относятся к ведению государства. Законодатель дает возможность вносить изменения в набор полномочий различных автономных сообществ, что позволяет по-разному подходить к каждому конкретному автономному сообществу и выходить за рамки полномочий, указанных в ст. 148 Конституции.

Необходимо отметить, что конституция позволяет по-разному подходить к каждому автономному сообществу, с точки зрения полномочий, и таким образом, отвечает их требованиям самоуправления, которые также различаются.

Разграничение полномочий, закрепленное в статутах автономий, не решает проблему - кому и что делать в каждом конкретном случае, кроме этого существует ряд предметов, находящихся в общем ведении государства и автономного сообщества. Поэтому необходимо выделить два вида полномочий: исключительные и совместные. Первые находятся в исключительном ведении одной из сторон, и здесь возникают проблемы, в основном, в разделении данной сферы от остальных, так как между различными сферами существуют тесные взаимосвязи. Совместные полномочия, наоборот - это те, которые находятся частично в ведении государства и частично в ведении автономного сообщества. Этот вид встречается наиболее часто.

Совместные полномочия делят, в свою очередь, на основании взаимоотношений, существующих между сторонами: законодательно-исполнительные и  рамочные (основа-развитие). В первом случае  государство обладает всей полнотой нормативной власти, кроме статутов по самоорганизации по отношению к предмету, в то время как автономное сообщество занимается исполнением. Например, в Каталонии государство диктует все нормы, относящиеся к приведению в исполнение наказаний, в то время как, согласно ст. 11.1 статута автономии, в ведении автономного сообщества находятся тюрьмы. Во втором случае, наоборот, государство выполняет часть нормативной функции, которая относится к основополагающим элементам нормативной базы и одинакова для всех территорий, а автономное сообщество выполняет остальную часть нормативной функции, то есть развивает и исполняет то, что начало государство. Так, в отношении юридического устройства общественной администрации в той же Каталонии государство устанавливает набор принципов, который далее, согласно п.п. 1, 3 и 8 ст. 9 Статута об автономии Каталонии развивается автономным сообществом в зависимости от его собственной административной структуры и в интересах муниципиев, находящихся на его территории.

В ст. 161.1 Конституции предусматривается, что в случае возникновения конфликтов полномочий между государством и автономными сообществами или между последними, их разрешением занимается Конституционный Суд. Таким образом, Конституционный Суд, обладая широкими юридическими полномочиями для разрешения конфликтов полномочий, возникающих в сфере полномочий различных автономных сообществ, интерпретирует значение положений, фигурирующих в конституции и статутах автономий, и, кроме того, разъясняет законы, посредством которых реализуется распределение не статутных полномочий. Окончательное распределение полномочий между автономными сообществами и государством, произошедшее уже после принятия статутов и, соответственно, определения набора полномочий, потребовало вмешательства Конституционного Суда, который более точно определил сферу власти каждой из сторон.

Поскольку в Испании не все автономные сообщества обладают одинаковыми полномочиями, то это порождает отсутствие четких ограничений при определении государственным законодателем всех сфер полномочий каждого автономного сообщества. Что же касается автономного законодательства, ему тоже нелегко определить ясные границы полномочий так, чтобы они не накладывались на государственные. Обычно в таких случаях речь идет о так называемых разделенных полномочиях: государственный законодатель устанавливает свой «основной» закон, например, об окружающей среде (ст. 149.1 Конституции), а автономное сообщество в своем статуте берет на себя компетенцию «развития» данного положения.

В Испании отношения между государством и автономным сообществом -это отношения подчинения со стороны второго по отношению к первому.

Система распределения полномочий не создает так называемого непроницаемого пространства. Существование разделенных полномочий обозначает, что общественные силы, как государственные, так и в автономных сообществах, участвуют в регулировании секторов социальной жизни.

Согласно ст. 150.1 Конституции в Испании «рамочные законы», в чьих пределах законодательные ассамблеи могут принимать свои собственные законы. Сотрудничество в рамках законодательства - это возможность, четко предусмотренная конституцией. По этому принципу развивалась практика, основанная на трех различных концептах: помощи, кооперации и координации. Под «помощью» понимается поддержка, которую государство оказывает автономному образованию для осуществления своих полномочий. Например, даже когда тушение пожаров находится в компетенции автономий, автономное сообщество может попросить помощи войск, которые находятся в ведении Министерства обороны центрального Правительства. Кооперация обозначает совместное исполнение полномочий, то есть необходимость согласия в принятии решений обеими сторонами: государством и автономией. Примером может послужить «Совет безопасности», предусмотренный в ст. 15.6 Статута об автономии Каталонии. Целью координации является исключение получения отрицательных результатов при исполнении полномочий. В некоторых случаях координация целиком принадлежит государству, так, например, координация здравоохранения, что оговорено в ст. 149.1 Конституции Испании. Но, хотя координация и принадлежит государству, необходимо напомнить, что она не может заменить решения исполнителя полномочий. Она может лишь отслеживать общие этапы действия, например, в выборе эпидемиологических статистик, но не определять санитарную политику автономного сообщества.