Основные направления социальных реформ в России

Невозможность внедрения системы условно-накопительных  счетов в обозримой перспективе  вынуждает осуществлять прямое поэтапное  повышение общеустановленного пенсионного  возраста. В предлагаемом варианте пенсионной реформы предусмотрено  поэтапное увеличение пенсионного  возраста на 5 лет для мужчин и  для женщин в течение 10 лет начиная  с 2002 г. …

В течение  нескольких ближайших лет средняя  ставка замещения для государственных  пенсий, финансируемых на распределительных  принципах, может поддерживаться приблизительно на уровне 30-34%, который, судя по всему, будет достигнут в феврале 2000 г. Фактически это предполагает индексацию государственных пенсий в указанный  период по заработной плате, что позволит более быстрыми темпами вывести  ее размер на уровень прожиточного минимума пенсионера.

В более  отдаленной перспективе (через 5-7 лет), когда начнутся значительные выплаты  государственных накопительных  пенсий, речь должна идти о поддержании  на уровне примерно 33% суммарной ставки замещения для государственных пенсий, финансируемых на распределительных и накопительных принципах.

Как показывают актуарные расчеты, для поддержания  ставки замещения на уровне 33% ставка страховых взносов, направляемых на текущее финансирование государственных  пенсий, может поддерживаться на уровне 27,7% для предприятий в пересчете  на единую ставку для работодателей  по существующей базе для начисления страховых взносов. Такой уровень  ставки синхронизируется с предложениями  по уменьшению совокупного бремени  налогообложения фонда оплаты труда, которые предполагают установление суммарной ставки страховых взносов  в социальные внебюджетные фонды  для предприятий на уровне 35,4%.

Как и  предусматривалось Программой пенсионной реформы, в рассматриваемом сценарии предлагается установить для всех граждан, независимо от их возраста, единую ставку взносов на именные накопительные  пенсионные счета, открываемые в  Пенсионном фонде России. В процессе введения обязательных страховых накопительных  взносов, ставку которых предлагается поэтапно повысить с 2 до 8% в течение  первых 4 лет после начала реформы, ставка взносов в распределительную  систему будет снижаться на величину накопительных взносов. Согласно представленным актуарным расчетам, благодаря повышению  собираемости страховых взносов  вследствие персонификации их накопительной  составляющей, а также в связи  с началом повышения пенсионного  возраста и реформирования досрочного выхода на пенсию, это снижение не вызовет  дефицита средств для выплаты  пенсий, финансируемых на распределительной  основе.

С учетом последствий финансового кризиса  и состояния финансовых рынков элементов  обязательного накопительного финансирования пенсий можно будет начать не ранее 2002 г. по мере возникновения хотя бы минимально необходимых экономических и организационно-технических условий для инвестирования пенсионных резервов. Появление этих условий тесно связано с возобновлением экономического роста. В части процедур инвестирования пенсионных резервов не предполагается существенных отступлений от действующей Программы пенсионной реформы. Предполагается, что страховые взносы, регистрируемые на именных накопительных пенсионных счетах в Пенсионном фонде России, образуют пенсионные резервы, подлежащие инвестированию через систему уполномоченных инвестиционных компаний (управляющих компаний).

В качестве дополнительных мер по корректировке  Программы пенсионной реформы предлагается рассмотреть возможность реализации альтернативных подходов к финансированию досрочного выхода на пенсию через  систему страхования фактической  утраты трудоспособности в льготном пенсионном возрасте. В связи с  принципиальной возможностью выбора альтернативных вариантов, существующих в отношении  реформирования досрочного пенсионного  обеспечения, в данном докладе представлены два возможных подхода к этой задаче.

Первый  из возможных вариантов предполагает поэтапный перевод выплаты большинства  досрочных пенсий в профессиональные пенсионные системы (ППС), предусмотренный  Программой пенсионной реформы в  Российской Федерации, имеет целый  ряд недостатков, которые еще  более усугубляются в результате обострения экономического кризиса. Это  не создает непреодолимых препятствий  к реализации данной части реформы  в том виде, в котором она  предусмотрена Программой, однако делает целесообразным и рассмотрение альтернативных подходов, которые в большей мере могут соответствовать послекризисной ситуации.

Второй  вариант реформы предусматривает  поэтапный переход к страхованию  фактической утраты трудоспособности для лиц, имеющих установленный минимальный стаж работы в особых условиях труда, а также в районах Крайнего Севера и местностях приравненных к ним. Это означает, что выход на досрочную пенсию по действующим правилам допускается лишь для лиц, набравших минимальный специальный стаж, необходимый для досрочного выхода на пенсию, до вступления в силу настоящего закона. С момента вступления в силу настоящего закона право на получение досрочной пенсии возникает только у лиц, набравших минимальный специальный стаж после его вступления, достигших досрочного пенсионного возраста, но не достигших общеустановленного пенсионного возраста и признанных в установленном порядке нетрудоспособными в связи с профессиональным заболеванием или работой в районах Крайнего Севера и местностях приравненных к ним.

Согласно  имеющимся расчетам, в случае полного  завершения перехода на новую систему  досрочных пенсий расходы Пенсионного  фонда России на выплату досрочных  пенсий работникам, отвечающим указанным  критериям, не превысят 0,2% ВВП. При этом дополнительные ставки страховых взносов  на фонд оплаты труда работников, застрахованных по данному виду страхования, в большинстве  случаев будут оставаться в пределах 1%. Это приблизительно в 10-20 раз ниже, чем ожидаемая страховая нагрузка в случае реализации первого варианта пенсионной реформы, предполагающего  выплату досрочных пенсий всем застрахованным, независимо от фактической утраты трудоспособности.

Выбор между имеющимися вариантами реформирования досрочного выхода на пенсию должен учитывать  как экономические, так и политические ограничения. Реализация второго из представленных вариантов может  столкнуться с более серьезными политическими препятствиями. Однако с точки зрения социальной справедливости, рациональности и устойчивости пенсионной системы второй вариант, основанный на предоставлении досрочной пенсии только лицам, фактически утратившим трудоспособность, безусловно является более предпочтительным.

В рамках новой программы пенсионной реформы  следует предусмотреть комплекс мер долгосрочного характера  по развитию системы негосударственных  пенсионных фондов и дополнительного  добровольного пенсионного страхования  в целом с учетом перспектив нормализации ситуации на финансовых рынках и постепенного расширения возможностей для надежного  инвестирования пенсионных сбережений.

3. Политика в области  трудовых отношений  и занятости населения

Приоритетной  задачей реформ в сфере трудовых отношений и занятости населения  в среднесрочном периоде является повышение гибкости рынка труда  и мобильности рабочей силы с  тем, чтобы добиться высокого уровня сбалансированности на рынке труда  и, тем самым, обеспечить максимально  возможный уровень занятости…..

4. Реформирование здравоохранения  и социального  страхования

Переход от бюджетной системы финансирования к системе обязательного медицинского страхования (ОМС) является стержнем реформирования здравоохранения в России в 90-е  годы.

Состояние российского здравоохранения в  конце 90-х годов характеризуется  с экономической точки зрения двумя ключевыми проблемами:

• несбалансированностью государственных гарантий предоставления гражданам бесплатной медицинской помощи и их финансового обеспечения;
• незавершенностью введения страховой системы финансирования здравоохранения; эклектичностью сочетания элементов старой и новой систем финансирования.

Главной проблемой является финансовая необеспеченность государственных гарантий предоставления населению бесплатной медицинской  помощи. За период с 1991 г. по 1999 г. расходы  государства на здравоохранение  сократились в сопоставимом выражении  примерно в 2 раза. Между тем государственные  гарантии предоставления гражданам  бесплатной медицинской помощи не менялись.

Как показывают расчеты, в условиях существующих бюджетных  ограничений, необходимость сокращения программы государственных гарантий становится неизбежной для предотвращения дальнейшей деградации общественного  здравоохранения. С нашей точки  зрения, наименее болезненным вариантом  ее сокращения при сохранении принципов  равной доступности и бесплатности медицинской помощи для всех граждан  России является уменьшение объемов  стационарной помощи, оказываемой при  плановой госпитализации (это составляет примерно 30% общего объема стационарной медицинской помощи), на 50%. Это приведет к увеличению сроков ожидания при  плановой госпитализации. Но почти  двукратное увеличение объемов помощи, оказываемой в дневных стационарах  и стационарах на дому, могло бы значительно смягчить возможный  негативный эффект предлагаемых мер. Подобные меры позволят сократить стоимость  программы государственных гарантий примерно на 10% с минимальными социальными  издержками для населения.

Вместе  с тем, предлагаемое сокращение программы  государственных гарантий не позволит полностью ликвидировать дефицит  в системе общественного здравоохранения. В качестве дополнительных путей  его устранения могут быть рассмотрены  следующие варианты:

• либо введение соплатежей средне- и высокодоходных категорий групп населения за стационарную медицинскую помощь, оказываемую по программе государственных гарантий, на сумму до 13 млрд. руб. в ценах 1998 г.;
• либо значительное перераспределение обязательных страховых взносов на социальное и медицинское страхование в пользу медицинского (использование на цели здравоохранения почти 6% из 7% совокупного тарифа, который может быть направлен на эти цели в рамках налоговой реформы) и соответствующий кардинальный пересмотр схемы выплаты пособий по временной нетрудоспособности с частичным возложением этой функции на работодателей и отказом от всех иных направлений использования средств социального страхования.

При условии  достижения сбалансированности объемов  государственных гарантий и государственного финансирования в системе здравоохранения  становится возможным сохранение и  дальнейшее развитие действующей модели обязательного медицинского страхования (ОМС). Дальнейшее развитие системы  ОМС требует реализации следующих  мер:

• Преодоление двоевластия в финансировании медицинской помощи, предусмотренной программами ОМС: превращение фондов ОМС во всех субъектах РФ в единственных держателей средств, предназначенных для финансирования программ ОМС. Для решения этой задачи необходимо, как минимум, предусмотреть в федеральном законодательстве однозначные требования к органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, определяющие порядок и размеры осуществления платежей в фонды ОМС за неработающее население, как максимум - ввести соответствующие целевые трансферты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в фонды ОМС, либо закрепить за фондами ОМС фиксированную часть общих налоговых поступлений;
• Введение общегосударственных требований к объему и качеству медицинских услуг, которые должны быть предоставлены пациентам при различных типах заболеваний (медицинских протоколов), со степенью детализации, достаточной для однозначного оценивания затрат, необходимых для лечения соответствующих заболеваний.
• Обеспечение сбалансированности требований к объемам и структуре медицинской помощи, предусмотренных программой соответствующих государственных гарантий, с финансовыми ресурсами и соблюдение государством обязательств по финансированию программы. Тогда можно требовать эффективного использования ресурсов от других участников системы. Кроме того, без решения проблемы сбалансированности нереально рассчитывать на развитие конкуренции между страховщиками.
• Повсеместное введение подушевого финансирования страховых медицинских организаций из фондов ОМС и разрешение страховщикам оставлять в качестве доходов определенную часть разницы между объемом получаемых ими ресурсов и произведенными затратами на обеспечение медицинской помощи в соответствии с программой ОМС. Это обеспечит их экономическую заинтересованность в экономии средств за счет более рациональной организации медицинской помощи.
• Усиление требований к деятельности страховых медицинских организаций.
• Поддержка участия страховых компаний в управлении организацией предоставления медицинской помощи застрахованным.
• Обеспечение прозрачности расходования средств ОМС фондами ОМС, страховыми компаниями, медицинскими организациями: введение федеральных требований к публикуемым отчетам, к порядку предоставления информации гражданам и средствам массовой информации.