Особенности менеджмента в государственной службе

      Анализ  практики применения правил статьи VIII ГАТТ говорит о том, что обычно таможенные сборы взимаются в  виде фиксированных платежей, размер которых устанавливается на уровне, обеспечивающем покрытие стоимости инвестиций в таможенную инфраструктуру и затрат на ее содержание.

      Потребность в разработке отдельного от ГАТТ свода  правил международной торговли услугами объясняется целым рядом причин, в первую очередь принципиальными различиями между товарами и услугами. Переговоры по созданию Генерального Соглашения по торговле услугами (ГАТС) привели к появлению новых теоретических и практических подходов к пониманию характера международного обмена услугами Изучение особенностей предоставления таможенных услуг в рамках ГАТС выявили ряд исключений. Так, например, из ГАТС исключен важный компонент - государственные услуги, которые не отнесены к другим категориям. Прямые таможенные услуги, осуществляемые таможенными службами, в основном относятся к государственным услугам. В соответствии с правилами ГАТС "услуги" включают любую услугу в любом секторе, за исключением услуг, поставляемых при осуществлении функций правительственной власти. При этом услуга, поставляемая при осуществлении функций правительства, означает любую услугу, которая поставляется на некоммерческой основе и не на условиях конкуренции с одним или несколькими поставщиками услуг.

      В настоящее время наблюдается  тенденция узаконенной передачи ряда функций по таможенному оформлению, сопровождению и хранению товаров, информированию и консультированию институту таможенных посредников и международной предотгрузочной инспекции (исполняющей роль и функции национального таможенного органа). В связи с этим, некоторые таможенные услуги в настоящее время трансформируются из государственных в коммерческие услуги или в услуги, предоставляемые на условиях конкуренции.

      Тот же вывод можно применить и  к финансовым услугам (в т.ч., относящиеся к ним часть таможенных услуг), которые оговорены в приложении ГАТС. Поскольку поставщик финансовых услуг означает любое физическое или юридическое лицо члена - ГАТС, желающее поставлять или поставляющее финансовые услуги. Однако, понятие "поставщик финансовых услуг" не включает государственное учреждение.

      Важность  развития мировых таможенных услуг  и, прежде всего, разработка четких стандартов предоставления этих услуг, связано  с наступлением глобальной конкуренции, поскольку низкий уровень предоставления услуг и сервиса отрицательно влияют на конкурентоспособность государства, бизнеса и человека, а также на потери, как на внутреннем рынке, так и на внешнем.

      В связи с интеграцией России в  мировое хозяйство, предстоящим  вступлением России во Всемирную торговую организацию и процессом интегрирования страны в международные таможенные организации (WCO, ЕврАзЭС и др.) актуальным становится изучение зарубежного опыта по проблемам предоставления услуг в таможенной сфере. Важность изучения данной проблемы исходит из фактов продолжающихся процессов глобализации и интеграции внешней торговли товарами и услугами, развития способов торговли услугами, появления электронной торговли, увеличения объемов экспорта и импорта наукоемких, высокотехнологичных товаров, услуг, результатов интеллектуальной собственности, ускорения и упрощения таможенных процедур и связанным с этим ростом таможенных услуг.

      Особенности предоставления таможенных услуг в США. В отличие от большинства стран мира, таможенная служба США в своей работе исходит из принципа, что большинство людей соблюдают закон добровольно, если им дать полную информацию и предоставить возможность сделать это. Как отмечают американские специалисты, "чтобы добиться добровольного соблюдения закона, таможенные органы, как и всякая индустрия сервиса, должны предложить высокий уровень обслуживания". Однако, на предлагаемые услуги не всегда имеется спрос потребителей, так как в связи с этим встает вопрос о таможенном сборе по предоставляемым услугам и правоохранительных мерах. Поэтому, взаимодействие с таможенными органами может иногда не восприниматься участником ВЭД в качестве своеобразной, ему оказываемой услуги. Но реальность в США такова, что, взаимодействие между таможенной службой и участником ВЭД целесообразно рассматривать как опосредованную услугу внешнеторговой деятельности, возвращаемую ему через интересы государства.

      Результаты  проведенного анализа показали, что  в условиях рыночной экономики услуги и сервис решают если не все, то очень  многое. Это связано, прежде всего, с  повышением конкурентоспособности  как субъектов экономической  деятельности, так и страны в целом. Неслучайно большинство менеджеров американских агентств пытаются тем или иным способом заставить своих сотрудников, которые находятся "на передовой" общения с клиентами (front line staff), учиться навыкам общения с участниками ВЭД. Вот почему в американской методологии внешней торговли таможенные органы рассматриваются, с одной стороны, как "стражи закона", а с другой как "предприятия сервиса, обслуживающие клиентов".

      Важной  отличительной чертой американского  опыта является применение таможенных услуг в условиях высокой технологичности таможенной службы на базе автоматизированной системы ACS (Automation Commercial System).В таможенной службе США официально числится около 19000 сотрудников. Ежегодно ими оформляется 15-17 млн. деклараций по импорту, в том числе еженедельно - около 20 000 железнодорожных вагонов, 200000 контейнеров перевозимых морским путем; ежегодно - около 10 млн. единиц автотранспорта и более 500 000 воздушных судов[8]. Эта автоматизированная система обслуживает приблизительно 1200 торговых пользователей, 4 других (кроме США) страны, 40 других агентств, 10000устройствкак в интерактивном, так и в пакетном режимах. Сотрудники таможенной службы США утверждают, что такой объем работы и таможенных услуг был бы невозможен без использования автоматизированной системы ACS. С момента ее внедрения в несколько раз увеличился объем оформляемых товаров без увеличения численности службы. Сегодня таможенная служба США имеет реально действующую и наиболее совершенную систему автоматизации процессов таможенного оформления. С помощью ACS уже оформляется около 100 % электронных таможенных деклараций на импортные грузы. Кроме того, взаимодействие участников ВЭД с ACS зависит от таможенного режима и используемых транспортных средств, есть особенности перемещения товаров между США и соседними странами (Канада, Мексика) и т.д. Все это отражается на формировании таможенных услуг и сервиса в Северной Америке в целом.

      Особенности предоставления таможенных услуг в странах ЕС. В соответствии с таможенным кодексом ЕС законодательство этого союза выполняет условия обговоренные в статье VIII ГАТТ по предоставлению основных таможенных услуг в пределах затрат на содержание самой таможенной службы. Вместе с тем, таможенное законодательство допускает в ряде случаев, взимание таможенными органами государств – членов ЕС таможенных сборов в качестве платы за дополнительные услуги, оказываемые по запросам декларантов. К таким услугам относятся:

• анализ и экспертная оценка образцов товаров, а также их почтовая пересылка при запросах по применению таможенного законодательства;
• хранение товаров на складах временного хранения сверх установленных сроков;
• проверка товара импортеров до предоставления таможенной декларации;
• уничтожение товара, если это влечет расходы таможенных органов;
• проверка с целью верификации, если это влечет расходы таможенных органов;
• проведение таможенного оформления в нерабочее время или вне установленных для этого мест.

      В установленных правилах предоставления дополнительных услуг соблюдаются  определенные условия, в т.ч.: недискриминация объектов торговли; реальность предоставления услуг; соизмеримость суммы сборов и стоимости предоставляемых таможенных услуг. Последние в некоторых странах – членов ЕС оговариваются в таможенном и финансовом праве. Так, например, известный французский экономист П.М. Годме в своей работе "Финансовое право" отмечает, что во Франции "сбор, в отличие от пошлины, основывается на соотношении между его размером и стоимостью оказанных плательщику услуг. Таможенная пошлина является пошлиной в указанном значении, но не как плата за услугу, а как плата за предоставляемое право, например, вывоз товаров с таможенной территории".

      С появлением нового электронно-информационного  таможенного сервиса, участники  ВЭД в странах ЕС получают возможность  заполнять и отправлять декларацию в интерактивном режиме, имея при этом доступ ко всем кодам, в частности к европейской номенклатуре товаров. Для того чтобы воспользоваться этой услугой, компании необходимо зарегистрировать на сайте и подписать договор с таможней, которая выдаст ей пароль для доступа к системе. Таким образом, по нашему мнению, этот бесплатный сервис создан для того, чтобы упростить прохождение торговых фирм административных формальностей, сократить сроки сбора деклараций и улучшить качество статистических материалов по внешней торговле. Эта особенность большинства таможенных администраций в промышленно развитых странах дает возможность получать значительную часть информации в электронной форме. Это касается не только стран ЕС. Данный процесс может включать: связь в режиме "оn-line" между участниками торговли и таможенной компьютерной системой ЕС (в Австралии в этой информационной системе заполняется более 95 процентов импортных деклараций); электронное предоставление деклараций (для сравнения - таможенная служба США и Канадская таможня получают в электронной форме, соответственно, 99 и 85 процентов); электронный обмен данными (ЭОД) по всем странам ЕС (для сравнения, например, все участники ЭОД ТradeNet в Сингапуре используют электронную систему для регистрации и обработки сделок).

      Факты перехода таможенных услуг, на основе Internet-технологии, выявлены и у ближайших  приграничных стран ЕС с Россией. Например, в Эстонской таможне  с 2000 года этой модернизацией занимается эстонская государственная компания Eesti Transiit. Результаты такой работы, после введения данной системы в действие, показали, что практически все экспортеры и импортеры смогли заполнять таможенные декларации через Интернет. Внедрение данного проекта, стоимостью в 395 тыс. долларов, позволило сократить бумажную работу до 10 минут на каждую декларацию.

      Исследование  показало, что каждая страна член ЕС имеет свои специфические особенности  при формировании таможенного сервиса. Так, например, в голландской таможне  организован специальный Центральный Сервис для импорта и экспорта (CDIU), который оказывает услуги в подготовке и издании лицензий для импорта, экспорта и транзита индустриальных товаров, а также оказывает помощь в экспорте стратегических товаров и т.д. Кроме того, таможенная лаборатория (Lab) выполняет экспертные услуги, используя современные технические средства, а таможенный Информационный Центр (DIC) предоставляет доступные информационные услуги участникам ВЭД.

      Одной из важных особенностей формирования института таможенных услуг в  ЕС является применение так называемой предотгрузочной инспекции (ПОИ) с помощью ряда европейских компаний. В соответствии с положением IFIA - Международной федерации инспекционных агентств (МФИА) ПОИ должна быть услугой особого значения, как для пользователей - правительств, так и для клиентов - торговых организаций. Компании ПОИ имеют контракт или полномочия, выданные Правительством-пользователем на выполнение таможенных услуг, которые основаны на: а) Соглашении ВТО о предотгрузочной инспекции и последующих рекомендациях к нему; b) Соглашении ВТО о таможенной оценке. Главное различие между этими соглашениями состоит в том, что Соглашение ВТО о предотгрузочной инспекции (PSI) является обязывающим только для членов ВТО, в то время как Кодекс практики МФИА охватывает все операции PSI, выполняемые во всех странах. В статье 2 Соглашения Всемирной торговой организации о Предотгрузочной Инспекции под "услугой предотгрузочной инспекции" понимается"любая деятельность, связанная с проверкой качества, количества, цены, включая валютный курс и финансовые условия, и/или правильности таможенной оценки и классификации товаров, предназначенных для экспорта на территорию Правительства, применяющего инспекцию.

      В ходе проведенного авторами исследования выявлено, что в ЕС с 1960 по 2005 годы действовало несколько компаний предотгрузочных инспекций, в том числе: BIVAC International (через дочернюю компанию VERITAS), Франция; COTECNA, Швейцария (в конце 90-х годов была приобретена компанией SGS); ITS Intertek Testing Services International Limited, Соединенное Королевство; Societe Generate de Surveillance (SGS), Швейцария. Услугами этих компаний пользовались страны Африки (30 стран), Латинской Америки и Карибского бассейна (9 стран),Азии (5стран), СНГ (3 страны). Периодически услуги ПОИ предлагают и другие компании, занимающиеся проведением коммерческих инспекций[15] Как правило, международные организации, предоставляющие услуги ПОИ, это высокопрофессиональные и экономически преуспевающие компании. Например, результаты проведенного автором анализа услуг ПОИ ЕС показали, что швейцарская компания SGS (Societe Generale de Surveillance SA), которая является мировым лидером в области инспектирования, тестирования и сертификации, имеет в своем составе 37’000 сотрудников, которые работают в рамках сети, включающей 1’000 офисов и лабораторий во всем мире, доход SGS в 2003 году составил - CHF 2,5 миллиарда. С методико-организационной точки зрения, услуги всех компаний ПОИ ЕС можно разделить на 10 областей, в том числе в области таможенных услуг, сертификации систем и услуг, услуг по обеспечению торговли.

      Особенности предоставления таможенных услуг в Китае. Предоставление таможенных услуг в КНР осуществляется в соответствии с Таможенным кодексом Китая 1997 года. Все услуги можно условно разделить по следующей классификации:

• обычные услуги (в т.ч. услуги для оформления различных таможенных документов по экспорту-импорту; транспортировка товаров и услуг через таможенную границу, включая оформление таможенных документов; услуги для перемещения товаров через таможенную границу, расчеты таможенных платежей и т.д.);
• добавленные услуги (услуги по упрощенному и ускоренному прохождению товаров через таможенную границу, включая оформление таможенных документов; услуги по оформлению лицензий по экспорту-импорту; оформление документов по импортному санитарному контролю; оформление L/C, услуги по авансированию за закупки и по ускоренной оплате платежей; страхование на полный транспортный маршрут; услуги для заказа транспортных средств, в том числе для физических лиц; оформление отдельных справок и т.д.);
• транспортные экспортно-импортные услуги (услуги морского, речного, наземного, воздушного транспорта).

      Проведенный авторами сравнительный анализ методик  взимания таможенных сборов за услуги по таможенному оформлению, сопровождению, хранению, информированию и консультированию России и Китая, выявил как общие, так и отличительные черты. Результаты анализа развития таможенных услуг в Китае показывают, что они не только более сложные, но и сама система оценки таможенных услуг более дифференцированная, а услуги становятся все более мультиплексные. Это связано с тем, что в Китае быстрыми темпами растут объемы внешней торговли (объем импортно/экспортных сделок составил свыше 600 млрд. долл. США в 2002 году) и торговых операций (в 2003 году объем операций по контейнерам достиг 48 млн. TEU и Китай занял первое место в мире). Кроме того, Китай опережает все страны мира в приросте мирового экспорта и импорта услуг. В стране высокими темпами растут объемы прямых инвестиций, например, в 2003 году прирост последних составил более 50 млрд долл. США(т.е. выше, чем в США), что позволило Китаю занять первое место по привлечению иностранных инвесторов. Таким образом, формирование таможенных услуг и сервиса вынуждено эволюционировать адекватно темпам развития международной торговли товарами и услугами в КНР.

      Особенности предоставления таможенных услуг в странах СНГ. Исследование данного вопроса в государствах - участников СНГ дают основание констатировать факт наличия в основном идентичного применения внешнеторгового и таможенного законодательства в сфере предоставлении таможенных услуг. Наряду с этим, необходимо отметить ряд общих проблем и особенностей в развитии таможенных услуг и сервиса в государствах-участниках СНГ. Одной из таких проблем стран СНГ, требующих разрешения, является разработка методики расчета стоимости таможенных услуг за таможенное оформление, сопровождение и хранение товаров и т.д.Каждая страна решает эту проблему в зависимости от скорости и этапа вхождения этих стран в ВТО, а также реальных трудозатрат.