Виды органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

Виды  органов государственного управления природопользованием и охраной  окружающей среды. Органы общей компетенции   

Государственное управление использованием и охраной природных  ресурсов осуществляют различные государственные  органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной  компетенции, функциональные органы.

Особенность управления природопользованием  и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается  в том, что они осуществляют эту  деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, – развитие экономики, управление развитием  социальной сферы (здравоохранение, образование  и др.), культуры, обороны, космоса  и т.д.

К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных  ресурсов, относятся:

• Федеральное Собрание РФ;

• Президент России;

• Правительство России;

• администрация субъектов  РФ, а также 

• органы местной администрации.

При анализе системы органов  государственного управления в области  охраны окружающей среды и природопользования общей компетенции принципиальным является вопрос: участвуют ли в  этом процессе представительные органы? В соответствии с принципом разделения властей государственное управление возлагается на органы исполнительной власти. Ранее, когда вся власть принадлежала Советам народных депутатов, представительные органы осуществляли и управление охраной  окружающей среды. Их участие в управлении было даже закреплено в Законе «Об  охране окружающей природной среды  ». В число органов государственного экологического контроля, наряду с  Правительством и специально уполномоченными  государственными органами, были включены Верховный Совет РФ и представительные органы субъектов РФ (ст.70).

С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии со ст. 58 и 59 Закона «Об охране окружающей природной среды». Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе. Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству России.

С учетом того, что государственное  финансирование охраны окружающей среды  имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства  при формировании бюджета – важная функция управления. Контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. На регулярной основе такой контроль от имени Федерального Собрания осуществляет специально созданный орган – Счетная палата. Контрольная деятельность Счетной палаты регулируется Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации».

Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими  актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

Управление охраной окружающей среды и природопользованием  осуществляется как непосредственно  Президентом РФ, так и структурами  в его администрации. За время  действия института президентства  в России специальными структурами  в администрации Президента были Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья, Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности РФ. Однако первая из названных структур упразднена.

При анализе деятельности Президента РФ по управлению природопользованием  и охраной окружающей среды, нельзя не обратить внимания на очевидную  тенденцию принятия им решений, уменьшающих  возможности для решения в  стране острейших экологических  проблем. Об этом свидетельствует не только упразднение должности Советника  по вопросам экологии в собственном  аппарате. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов  исполнительной власти» было упразднено Министерство охраны окружающей среды  и природных ресурсов РФ и на его  основе образован Государственный  комитет РФ по охране окружающей среды, имеющий более низкий статус в  сравнении с министерством. Тем  же Указом ликвидирован как самостоятельный  Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому  надзору России, отвечавший за санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. Госсанэпиднадзор стал частью Минздрава РФ.

Компетенция Правительства  РФ и правительств субъектов РФ в  сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими  нормативными правовыми актами –  как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции  РФ Правительство РФ:

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной  политики в области экологии;

• осуществляет управление федеральной собственностью на природные  ресурсы;

• проводит меры по обеспечению  законности, осуществлению экологических  прав граждан и др.

Федеральный конституционный  закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в отдельной статье определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18, Правительство РФ:

• обеспечивает проведение единой государственной политики в  области охраны окружающей среды  и обеспечения экологической  безопасности;

• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

• организует деятельность по охране и рациональному использованию  природных ресурсов, регулированию  природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

• координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности  и ликвидации их последствий.

Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе «Об охране окружающей природной  среды», иных актах законодательства об окружающей среде. В частности, Правительство  РФ: 

• обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических  программ; 

• координирует деятельность министерств и ведомств на территории РФ в области охраны окружающей среды;

• устанавливает порядок  образования и использования  федерального внебюджетного экологического фонда;

• организует подготовку и  распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды;

• устанавливает порядок  разработки и утверждения экологических  нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную  среду, лимитов использования природных  ресурсов, размещения отходов;

• устанавливает порядок  определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;

• принимает решения об организации особо охраняемых природных  территорий и объектов и включении  их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;

• организует систему всеобщего  непрерывного экологического воспитания и образования граждан и др.

Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как  самостоятельно, так и через созданные  им структуры. В аппарате Правительства  РФ вопросами в данной области  ведает Департамент реформирования агропромышленного комплекса и  защиты окружающей среды, созданный  в 1997 г. (до этого – Департамент  природных ресурсов и охраны окружающей среды). Вспомогательным органом Правительства РФ является также Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию, действующая на основе Положения от 14 февраля 1997 г. К ее основным задачам относится рассмотрение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности, рациональным использованием природных ресурсов, сохранением биологического разнообразия, разработкой и реализацией стратегии устойчивого развития страны; рассмотрение предложений по совершенствованию государственного управления и развитию федеративных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также проектов и программ федерального и международного значения по изучению, освоению, воспроизводству, охране природных ресурсов и окружающей среды; контроль за выполнением решений Правительства РФ по вопросам, относящимся к его компетенции.

Деятельность органов  общей компетенции в области  природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным  законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она  включает обеспечение реализации государственной  экологической политики; координацию  деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального  природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров  природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом  от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и  отдельными актами экологического законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это – наиболее многочисленная система  органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке этих органов  важно иметь в виду, что экологические  проблемы, как правило, имеют локальный  характер.

Местное самоуправление есть выражение власти народа, представляет собой признаваемую и гарантируемую  Конституцией РФ самостоятельную и  под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно  или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. К органам  местного самоуправления относятся  как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 6 Закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных  образований находятся вопросы  местного значения, а также отдельные  государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:

• владение, пользование  и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

• обеспечение санитарного  благополучия населения;

• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных  образований;

• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

• регулирование использования  водных объектов местного значения, месторождений  общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства  подземных сооружений местного значения;

• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

• организация и содержание муниципальной информационной службы.  

С учетом того, что организация  государственного управления на федеральном  уровне отнесена в соответствии с  Конституцией РФ к компетенции Президента России и в законодательстве, как  правило, не называются конкретные органы как адресаты норм, для органов  общей компетенции важнейшей  является функция координации государственного управления природопользованием и  охраной окружающей среды. Она реализуется, во-первых, посредством создания оптимальной  системы органов исполнительной власти. И, во-вторых, путем определения  конкретных органов как головных и наделенных координационной функцией. В частности, функции координации  деятельности федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов РФ по совместному проведению природоохранных  мероприятии, выполнению обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных  договоров по охране окружающей среды  и использованию природных ресурсов, выполняет Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию.