Административные барьеры

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ

В РАЗВИТИИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Из учебников общей  экономической теории мы знаем, что  условия кон-куренции создают барьеры вхождения на рынок, заставляют экономических агентов  работать  по  определенным  правилам,  соответствующим  специфике рынка. Как выяснялось, помимо рыночных барьеров в экономике существуют и административные барьеры. Административные барьеры– удел  не только раз-вивающихся экономик и переходных обществ, они в той или иной степени имеются и в экономически развитых странах.

Парадоксальность ситуации переходных обществ заключается  в том, что, несмотря на все усилия независимых государств развивать  многоукладную ры-ночную экономику на базе частной собственности и предпринимательства, в их экономике присутствует высокий уровень административных барьеров(бюро-кратизации  экономики). Поэтому целью данной  статьи  стало теоретическое обоснование понятия административные барьеры(АБ).

ТРАНСАКЦИОННЫЕ ИЗДЕРЖКИ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ

В постсоциалистических странах переходный период сопровождался рос-том трансакционных издержек. Факторами, снижающими стимулы к предпри-нимательской деятельности и ограничивающими возможности экономических агентов прогнозировать перспективы принимаемых ими решений в этих усло-виях, явились: (1) неопределенность будущего экономического и политическо-го порядка, что особенно заметно сказывается при перераспределении собст-венности, когда новые собственники не могут оценить надежность полученных ими приобретений; (2) резкая ломка институциональной структуры общества, то есть«правил игры», по которым привыкли действовать экономические аген-ты; (3) неспособность государства обеспечить исполнение законов и контрак-тов, а потому предприниматели шли на дополнительные затраты при осуществ-лении сделок[1]. В результате предприятия избирали краткосрочную страте-гию, а самыми выгодными занятиями стали торговля, перераспределение ими операций на черном рынке. На наш взгляд, основная причина заключалась в слабости институцио-нального фундамента независимых государств, сформированного в1991–1997 годах, которая проявлялась в том, что институты, то есть новые«правила иг-ры», действуют в неполную силу. Несовершенство формальных институтов, обрастание  их  новыми  неформальными  правилами  способствуют  широкому распространению административных барьеров в экономике.

Если на начальных этапах реформы был актуальным вопрос поддержки предпринимательства, затем создание условий для его развития, то на нынеш-нем этапе актуальность приобретают вопросы защиты его от внешних посяга-тельств, повышение действенности механизмаenforcement’а.

Последнее объясняется тем, что стремление структурировать  и упорядо-чить организацию малого бизнеса на деле обернулось высокими темпами раз-вития государственных институтов, роста трансакционных издержек и гипер-трофии регистрационных процедур, связанных с регистрацией, перерегистра-цией, контролем и отчетностью и так далее. В результате, вместо системы под-держки, сформировалась устойчивая система барьеров, которая тормозит раз-витие предпринимательства и воспроизводит рентообразующие отношения[5]. Согласно мнению ученых, в России административные барьеры как спо-соб регулирования хозяйственной деятельности возникли в ответ на товарную

интервенцию начала90-х годов[6]. Факторами, способствующими и воспроиз-водящими административные барьеры, называются: избыточная формализация,

наличие специфического ресурса  у создателей АБ(возможности производства

формальных  норм  государством), высокая  норма  прибыли  от  инвестиций  в

строительство АБ, обоснование  необходимости АБ[7].

В России введение в деловой  и правовой оборот термина«администра-тивные барьеры» произошло на рубеже1995–1998 годов. В тот период в нашей

стране  преимущественно  писали  и  говорили  о  проблемах  развития  малого

предпринимательства:  правовых,  экономических,  политических.  Содержание

отдельных проблем подразумевало  наличие административных барьеров в оте-чественной экономике. Непосредственно об административных барьерах заго-ворили в последние2–3 года. Х.Кусаинов считает, что за позициями«превы-шение  полномочий», «вымогательство», «нарушение  законодательства» про-глядываются«барьерные интересы» [8].

Теоретическое обоснование  термина«административные барьеры» вызы-вает много споров и обсуждается на многих уровнях.

Приведем некоторые рассуждения  по этому поводу. В резолюциях ряда

научно-практических  конференций  по  проблемам  предпринимательской  дея-тельности административные барьеры определены как«специфические трудно-сти развития бизнеса, обусловленные несовершенством государственного регулирования и контроля,  либо  сознательным  ущемлением  интересов малого

предпринимательства со стороны  государственных органов и отдельных  чи-новников» [9], или как«субъективные для МСБ“барьеры входа” на рынок, вы-званные, прежде всего, тем, что действующие правила и механизм государст-венного  регулирования хозяйственной деятельности“настроены” на  относи-тельно невысокие темпы подготовки и принятия решений в соответствии с бю-рократическими принципами работы и оплату из собственных средств бизнес-менов труда бюрократов, создающих эти барьеры(которые требуется затем преодолевать бизнесменам самостоятельно)» [10].

Согласно подходу А.Аузана, П.Крючковой, административные барьеры в экономике– «это установленные решениями государственных органов правила, соблюдение которых выступает обязательным условием ведения деятельности на рынке, вводящие платежи за прохождение бюрократических процедур» [11]. Х.Кусаинов  считает,  что данное  определение очень емкое,  которое можно уточнить в части платежей. На его взгляд, речь должна идти об искусственных мерах, приводящих к расходам потребителей услуг, зачастую многократно пре-вышающих установленные  тарифы,  при  этом  разница  между«реальным» и «номинальным» платежом действительно проходит мимо бюджета[12]. На наш взгляд, эту разницу уместнее будет назвать«коррупционный налог», который является навязанным или добровольным платежом в личный бюджет предста-вителей государственных органов управления.

Согласно положению межведомственной комиссии по преодолению АБ в развитии предпринимательства в РФ«административные барьеры представля-ют собой действия органов исполнительной власти, выраженные в виде приня-тия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действую-щему законодательству и нормативным актам РФ, а также связанные со зло-употреблением и превышением своих полномочий при проведении им контро-ля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства» [13].

По  мнению  А.Дягтерева  и Р.Маликова, «АБ являются  препятствиями, возникающими при организации и осуществлении предпринимательской дея-тельности вследствие введения нормативными актами органов государственно-го(федерального  и  регионального) и  муниципального  управления  дополни-тельных бюрократических процедур и правил, предусматривающих возмезд-ный характер их преодоления» [14]. Если  внимательно посмотреть,  то  во  всех  определениях  присутствуют элементы: «трудности(проблемы)», «правила», «платежи». Последние два эле-мента подталкивают нас к рассмотрению административных барьеров в качест-ве«институтов». Потому что, как и институты, они содержат правила и санк-ции. Возможно, что они не простые институты(правила). Авторы некоторых работ пишут, что АБ являются особыми(или особого вида) институтами

Тщательное изучение существующих проблем, барьеров, встречающихся в развитии предпринимательства, свидетельствуют о том, что они могут быть созданы предумышленно и непредумышленно. При этом создатели АБ пресле-дуют следующие цели:

(а) получение ренты; 

(б) лоббирование интересов  определенного круга лиц; 

(в) уменьшение уровня  риска; 

(г) покрытие материальных  и нематериальных расходов.

В первых двух случаях происходят целенаправленные действия, связан-ные со злоупотреблением и превышением своих полномочий на различных ста-диях экономической деятельности. В докладе Всемирного Банка действия предприятий, использующих кор-рупцию для придания правилам выгодной для них формы в ущерб остальному обществу, названо«захватом государства»; проблемы, породившие коррупцию в процессе проведения в жизнь новых законов, правил и постановлений, назва-ны«административной коррупцией» [17].

Между государственными органами управления(и финансовыми учреж-дениями) и предпринимательскими структурами присутствует низкий уровень доверия. Вот поэтому в третьем случае для предотвращения«риска потерь» эти органы вводят многоступенчатую стадию сбора согласовательных и разреши-тельных документов на определенную деятельность и получение кредита. К тому же представители государственных органов управления, ограни-ченные в финансовых возможностях, считают оправданным покрытие матери-альных и временных расходов на оформление и подпись справок и других до-кументов. Поэтому в четвертом случае они устанавливают плату и сборы. Из вышеизложенного следует, что в задачу административных барьеров входит обеспечение необходимого уровня доходов, снижение уровня риска, по-крытие материальных и моральных издержек структур, выдающих необходи-мые документы.

Главная функция институтов–  экономия трансакционных издержек. К сожалению,  административные  барьеры  выполняют  обратную  функцию,  то есть вызывают рост трансакционных издержек. На наш взгляд, данное обстоя-тельство оправдывает специфику АБ  как особых институтов. С другой стороны, всякое правило может быть рассмотрено в качестве барьера, так как ставит ограничительные рамки деятельности. С позиции пред-принимателей, большая часть правил может быть воспринята как барьеры, по-тому что они препятствуют быстрому росту и максимизации прибыли. С пози-ции государства, все создаваемые правила призваны упорядочить деятельность государственных  и  предпринимательских  структур  и  защитить  внутренний рынок. Однако обе стороны понимают, что существуют некоторые правила, ко-торые действительно являются барьерами. Предумышленно созданные административные  барьеры выражаются  в утверждении формальных институтов, не облегчающих процесс обмена, а, на-оборот,  осложняющих их.  По  этому  поводу  П.Крючкова  пишет: «…административные барьеры можно рассматривать как формальные обяза-тельные правила ведения хозяйственной деятельности на рынках товаров и ус-луг, устанавливаемые органами государственной власти и местного самоуправ-ления, частные издержки, от введения которых для хозяйствующего субъекта, подпадающего под их действие, превышают частные выгоды от введения с уче-том эффекта дохода» [18].

Например,  схема  аренды  помещений,  где  государственные  структуры создали целую систему. В результате арендатор(представитель малого бизнеса) сталкивается с глубокоэшелонированной, разветвленной сетью государствен-ных структур, занимающихся вопросами недвижимости различных форм соб-ственности. Такая схема действий выстраивает за собой целый институт аль-тернативного поведения в государственных структурах(финансовых учрежде-ниях) и в рамках действующих нормативов служит дополнительным источни-ком их содержания[19].

Непредумышленные административные барьеры появляются из-за огра-ниченной рациональности законодателя и изменений институциональной сре-ды. Они легче поддаются корректировке и отмене, поскольку отсутствуют си-лы, непосредственно заинтересованные в их поддержании и создании[20].

Таким образом, рассмотренные  определения административных барьеров подчеркивают, что они появляются на базе формальных правил. Их создание определено выгодами и издержками предпринимателей и создателей АБ.

На наш взгляд, некоторые  административные барьеры можно  рассматри-вать как некие неформальные институты, создающиеся в рамках формальных институтов. Например, для получения доступа к некоторым ресурсам, помимо выполнения всех формальных правил, необходимо иметь связи с конкретными людьми, прийти с ними к определенному соглашению. Только выполнение из-вестного алгоритма действий дает гарантии предпринимателю получить необ-ходимый ресурс. На наш взгляд, их появление, прежде всего, связано с мен-тальностью нашего общества. Не всегда экономические агенты уверены в том, что достаточно выполнения формальных правил для получения необходимых ресурсов.

В целом малый бизнес через  систему государственного регулирования рыночных  отношений  испытывает  двойное  давление.  С  одной  стороны,  это чрезмерно разросшиеся административные системы и процедуры, с другой сто-роны, это коррупция, успешно использующая АБ в целях получения дополни-тельных, неучтенных доходов.

Мы ранее писали, что  фактически формальные институты переходных обществ– это новые«правила игры» со слабымenforcement’ом. В то же время административные барьеры– это формальные(и неформальные) институты с действеннымenforcement’ом. Санкциями, в случае административных барье-ров, являются возникающие барьеры, ограничения, асимметрия в отношениях между агентами. Санкции вступают в силу, если предприниматель отказывает-ся(или не знает кому) платить коррупционный налог. В принципе предприниматель имеет выбор: платить или не платить кор-рупционный налог. В случае если предприниматель платит коррупционный на-лог, то он получает доступ к необходимым ресурсам. Если не платит, то у него возникают барьеры вхождения, ограничения в доступе, а также риск упущен-ной выгоды. Таким образом, наличие административных барьеров как институтов свя-зано с существованием экономической власти. Именно экономическая власть позволяет представителям органов исполнительной власти разрабатывать но-вые правила или дополнять уже существующие правила в целях их совершен-ствования, злоупотребления или лоббирования интереса определенного круга лиц. Экономическая власть, позволяющая производить неэффективные, но рен-тообразующие формальные правила, усиливается отсутствием ответственности за производство таких норм. В результате административные барьеры проявляются двояким образом в виде  неэффективных  формальных  институтов  и  неформальных  институтов, действующих вокруг формального института.