Принципы и методы управления природопользованием

     Негативные  последствия научно-технического прогресса  и  неадекватного использования  производственных ресурсов, которые  имеют место в современном  экономическом пространстве, свидетельствуют  о необходимости внедрения в  экономику методов отраслевого  обоснования размещения  производства через выявление статистических и динамических закономерностей  функционирования данной отрасли в  условиях данной географической среды.² 

     1.2 Функции управления природопользованием

     Управление  природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических  функций, то есть видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические  отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием  являются следующие функции:

• нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;
• учет природных объектов и ведение природных кадастров;
• осуществление мониторинга окружающей среды;
• экологический контроль, экспертиза и аудит;
• эколого-экономическое прогнозирование и планирование;
• экономическое стимулирование природоохранной деятельности;
• разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.³

     1.3 Принципы управления природопользованием

     Государственное управление природопользованием и  охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

     • законности управления;

     • комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

     • сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной  окружающей среды;

     • разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций  при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.

     Принцип законности государственного управления природопользованием и охраной  окружающей среды означает, что функции  управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции  того или другого государственного органа.

     Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и  охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в  природе явлений. Он проявляется  в том, что в рамках данного  вида управления реализуются все  вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.

     Принцип сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной  окружающей среды проявляется в  разных формах. В области водопользования  он заключается в том, что государственное  управление использованием и охраной  вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации  в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер.

     Бассейновый принцип применяется также в  организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции  рыбоохраны образованы применительно  к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов.

     Управление  использованием и охраной недр также  осуществлять с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых. Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций  организации государственного управления природопользованием и охраной  природы как принцип проявляется  в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих  ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области  природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность  действия права окружающей среды  в целом.

     Помимо  этих принципов можно назвать  еще три принципа государственного управления, закрепленные отраслевым законодательством.

     Первый  принцип – принцип устойчивого развития, приобретает сегодня все большее значение. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» утверждена Правительством РФ концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Правительству предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения данной концепции, разработать и внести на рассмотрение Президента РФ проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации.

     В концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить  в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение  социально-экономических задач и  проблем сохранения благоприятной  окружающей среды и потенциала природных  ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих  поколений людей. Социально-экономическое  развитие общества в XX века, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.

     Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности  самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала  разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.

     Изменение характера участия государства  в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности  позволяют создать экономические  условия, обеспечивающие деловую активность. При этом повышается роль государства  – гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы. Демократизация общественной жизни позволяет повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.

     Характер  происходящих процессов свидетельствует  о реальных возможностях формирования в России социально-экономической  системы, способной осуществить  переход к устойчивому развитию. При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач: в процессе выхода страны из нынешнего  кризиса обеспечить стабилизацию экологической  ситуации; добиться коренного улучшения  состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления; ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

     Основными направлениями перехода России к  устойчивому развитию являются:

• создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды;
• разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности ее экологических результатов, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов;
• оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем, определение допустимого на них антропогенного воздействия;
• формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создания соответствующей системы воспитания и обучения;
• обеспечение прав и свобод граждан.

     Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных  мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и  отказ от реализации любых проектов, которые наносят непоправимый ущерб  окружающей среде или влекут за собой  экологические последствия, которые  недостаточно изучены. Переход к  устойчивому развитию Российской Федерации  в целом возможен в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при  соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что  предоставляет необходимость разработки и реализации программ перехода к  устойчивому развитию для каждого  региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной  политики в области устойчивого  развития.

     Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать  федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий, в частности, формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое  развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие  на окружающую среду; выполнение природоохранных  мероприятий на селитебных незастроенных  землях городов, других населенных пунктов  и в пригородных зонах, включая  их санитарную очистку, рекультивацию  земель, озеленение и благоустройство; осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического  благополучия; развитие сельского хозяйства  на основе экологически прогрессивных  агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защиты сельского населения; реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.

     Важное  значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов  Российской Федерации. Программы и  прогнозы федерального уровня должны служить ориентиром и при разработке региональных программ перехода к устойчивому  развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами  определять экономические условия  их реализации.

     На  современном этапе перехода к  устойчивому развитию создаются  рамочные условия, обеспечивающие возможность  сопряженного, внутренне сбалансированного  функционирования триады – природа, население, хозяйство. При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызванного ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

     Роль  России в решении планетарных  природно-ресурсных и экологических  проблем определяется обладанием большими по площади территориями, прежде всего  лесными практически не затронутыми  либо мало затронутыми хозяйственной  деятельностью и являющимися  резервом устойчивости всей биосферы в целом. Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной  деятельности России в области охраны окружающей среды, в том числе  по сохранению биоразнообразия, защите озонового слоя от истощения; предотвращению антропогенного изменения климата; охране лесов и лесовосстановления; борьбе с опустыниванием; развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий; обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия и др.