Формирование финансовой политики муниципального образования

Все это обусловливает высокую  зависимость экономики города от доходов работников ГМК и ее налоговых  выплат в муниципальный бюджет. Возможный  рост доли альтернативной экономики, прежде всего розничной торговли и услуг, тоже зависит от платежеспособного  спроса со стороны, прежде всего работников Заполярного филиала ГМК.

На протяжении последних  пяти лет средний уровень доходов  населения Норильска существенно  превышал как среднероссийский, так  и красноярский. В 2005 году это превышение составляло примерно 2,5 раза (рис. 4.). Надо учитывать, однако, существенно более  высокую стоимость жизни в  городе, связанную с его изолированностью и тяжелыми природно-климатическими условиями. Прожиточный минимум  для Норильска превышает средний  уровень по России в целом и  по Красноярскому краю соответственно в 2,4 и 2,25 раза. Если измерять уровень  благосостояния населения в единицах регионального бюджета-минимума, то Норильск находится на среднероссийском уровне и пока еще незначительно превышает уровень Красноярского края (рис. 5).

Рисунок 4. Среднедушевые номинальные доходы населения в России и в Норильске.

Рисунок 5. Среднедушевой доход, измеренный в  единицах регионального прожиточного минимума.

Анализ данных бюджетных  обследований семей работников Комбината  за 2000-2005 гг. позволил выявить и количественно  охарактеризовать следующие тенденции  в потребительском и сберегательном поведении домохозяйств Норильска⁵⁰:

1. По мере роста душевого располагаемого дохода происходит неуклонное снижение доли расходов семей на продовольствие. Эта тенденция проявлялась во все годы рассматриваемого периода.
2. Доля расходов на услуги наиболее высока у семей в низшем доходном уровне. По мере роста душевого дохода происходит плавное снижение этой доли и ее последующая стабилизация, когда среднедушевой доход достигает следующего уровня.
3. Доля расходов на непродовольственные товары изменяется в наиболее широком диапазоне - от 24 до 46 % от располагаемого дохода семей.
4. Доля инвестиций и сбережений очень низка (в отдельные годы даже отрицательна) в первом доходном уровне. По мере роста душевого дохода происходит последовательное возрастание доли инвестиций и сбережений, особенно быстрое по мере перехода ко второму и третьему доходному уровнях. Для высокодоходных семей эта доля составляла в разные годы от 16 до 26%.

Уровень среднедушевого дохода обусловлен в меньшей мере уровнем  дохода работающих членов семей и  в большей мере – долей иждивенцев в составе семей.

Местное самоуправление в городе Норильск - признаваемая и гарантируемая  Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению, непосредственно или через органы местного самоуправления, вопросов местного значения, исходя из интересов населения.

Финансово - экономическую основу местного самоуправления составляют:

- муниципальная собственность;

- городские финансы;

- имущество, находящееся в государственной  собственности и переданное в  управление органам местного  самоуправления;

- а также, в соответствии с  законом, иная собственность,  служащая удовлетворению потребностей  населения города.

Основными целями местного самоуправления являются:

- создание благоприятной среды  обитания для жителей города;

- охрана их здоровья;

- обеспечение им широкого доступа  к образованию и культуре;

- осуществление социальной защиты  и обеспечение личной безопасности;

- поддержание социального и  национального согласия.

Местное самоуправление осуществляется на принципах:

- законности;

- соблюдения прав и свобод  человека и гражданина;

- подконтрольности органов местного  самоуправления населению, их  ответственности перед населением;

- гласности деятельности органов  местного самоуправления и учета  ими общественного мнения;

- сочетание интересов города  с интересами Российской Федерации  и Красноярского края;

- административно - правовой и  финансово - экономической самостоятельности  города при решении вопросов  местного значения;

- компетенционной обособленности представительного и исполнительного органов местного самоуправления и единства их при решении вопросов, находящихся в ведении города;

- скоординированности действий органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления.

К вопросам местного значения единого  муниципального образования "город  Норильск" относятся:

- принятие и изменение Устава, иных нормативных правовых актов, контроль за их соблюдением;

- владение, пользование и распоряжение  муниципальной собственностью;

- местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного  бюджета, установление местных  налогов и сборов, решение других  финансовых вопросов местного  значения;

- организация и содержание муниципального  финансового органа, осуществление контроля за его деятельностью;

- организация и содержание муниципальной  налоговой инспекции, осуществление контроля за ее деятельностью;

- комплексное социально - экономическое  развитие города;

- содержание и использование  муниципального жилищного фонда  и нежилых помещений, контроль за содержанием и использованием иного жилого фонда города;

- организация, содержание и развитие  муниципальных учреждений дошкольного,  основного общего образования;

- организация, содержание и развитие  муниципальных учреждений здравоохранения,  обеспечение санитарного благополучия  населения;

- участие в охране окружающей  среды;

- охрана общественного порядка,  организация и содержание муниципальных  органов охраны общественного  порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

- регулирование планировки и  застройки территории муниципального  образования;

- создание условий для жилищного  и социально - культурного строительства  в городе;

-  контроль за использованием земель;

-  регулирование использования  водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

-  благоустройство и озеленение  территории города;

-  организация утилизации и  переработки бытовых отходов;

-  организация ритуальных услуг  и содержание мест захоронения;

-  организация и содержание  городских муниципальных архивов;

- организация транспортного обслуживания  населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами  связи;

- создание условий для обеспечения  населения услугами торговли, общественного  питания и бытового обслуживания;

- создание условий для деятельности  учреждений культуры;

- сохранение памятников истории  и культуры, находящихся в муниципальной  собственности;

- организация и содержание муниципальной  информационной службы;

- создание условий для деятельности  средств массовой информации  города, преимущественно на основе  самоокупаемости;

- создание условий для организации  зрелищных мероприятий;

- создание условий для развития  физической культуры и спорта;

- обеспечение социальной поддержки  и содействие занятости населения;

- обеспечение противопожарной  безопасности в едином муниципальном  образовании "город Норильск", организация муниципальной пожарной  службы.

- организация, содержание и развитие  муниципальных энерго-, газо- и водоснабжения и канализации;

- организация снабжения населения  и муниципальных учреждений топливом;

-. муниципальное дорожное строительство и содержание дорог;

- вопросы социального партнерства и охраны труда, не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Структуру органов местного самоуправления единого муниципального образования "город Норильск" составляют:

- Норильский Городской Совет  - выборный орган местного самоуправления  единого муниципального образования  "город Норильск" (город Норильск  с городами Кайеркан, Талнах и  поселком Снежногорск), представляющий  интересы населения и принимающий  решения в коллегиальном порядке;

- Глава города Норильск - избираемое  населением единого муниципального  образования "город Норильск" высшее выборное должностное  лицо города Норильск, возглавляющее  исполнительный орган местного  самоуправления;

- Администрация города Норильск - исполнительный орган местного  самоуправления единого муниципального  образования "город Норильск" (город Норильск с городами  Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск).

Администрации городов Кайеркан, Талнах и поселка Снежногорск - структурные  подразделения Администрации города Норильск, созданные для оперативного решения вопросов местного значения соответствующих территорий, действующие  на основании положений, утверждаемых Коллегией городского хозяйства⁵¹.

Особенности существующей системы  управления городом определяются следующей  его спецификой:

• Норильск сформировался как «город при Комбинате» и по-прежнему остается таковым. Комбинат, будучи градообразующим, выступает и основным работодателем, и основным налогоплательщиком. Это определяет огромное влияние Комбината во всех вопросах, в том числе и связанных с городским управлением.
• Норильск имеет мощную и стабильную финансовую базу, высокую бюджетную обеспеченность, а также внебюджетную поддержку Комбината. Это, с одной стороны, позволяет городу относительно спокойно решать вопросы финансирования городских программ, но, с другой, провоцирует определенное отставание в реформировании городского управления.
• Норильск находится в экстремальных природных условиях. Его создание, развитие и функционирование определены задачей обеспечения работы Комбината. Прочие виды экономической деятельности здесь в подавляющем большинстве экономически неэффективны, условия жизни неблагоприятны, поддержание социальных стандартов населения высокозатратно. Четкой стратегической альтернативы развития у города нет. Поэтому многие обычные механизмы городского управления здесь не работают, либо работают искаженно по отношению к классическим рыночным схемам.
• Специфической особенностью Норильска является и психология «временщиков» у жителей города. В большинстве своем все люди приезжали сюда на заработки, и даже задерживаясь тут на долгое время (15 лет и более), продолжают жить с мыслью, что рано или поздно отсюда уедут. Есть прослойка постоянного населения, но это либо относительно редкие патриоты, либо те, кто просто не сможет отсюда уехать по финансовым и пр. обстоятельствам. Население города продолжает сильно и постоянно обновляться. Действует несколько программ переселения из Норильска, приезжает много разных людей из российской глубинки, с Украины, Кавказа и пр.

2. Анализ финансовой политики ЕМО г. Норильск

В течение 3-х последних лет с 2005 по 2007 гг. основными целями финансовой политики Норильска являются следующие:

- реформирование жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования город Норильск.

- рост уровня доходов  работников организаций бюджетной  сферы, создание условий для  повышения жизненного уровня  населения территории;

- социальная защита малообеспеченных слоев населения через адресную социальную политику;

- повышение качества предоставления  бюджетных услуг;

- реализация национальных проектов.

Данные цели достигаются посредством  создания и реализации основного  финансового документа города –  его бюджета.

Проанализируем основные параметры  бюджетов МО с 2005 по 2007 гг. по данным Приложения 1.

На рисунке 6 представлена динамика доходной части бюджета Норильска. Основную часть притоков бюджета города составляют налоги, на втором месте идут безвозмездные поступления от других бюджетов. В 2006 году доля налогов была ниже, по сравнению с другими годами, но была увеличена часть доходов за счет субвенций и трансфертов из других бюджетов: краевого и федерального. Остальные статьи поступлений в бюджет занимают незначительную долю.

Рисунок 6. Доходная часть бюджета г. Норильска в 2005 - 2007 гг.

В расходной части бюджета  города (Приложение 1 и рис. 7.) в 2005 и 2006 гг. 29%-34% от всех отчислений составляли общегосударственные расходы. Наращивая темпы с 19% в 2005 году, 26% в 2006 году, статья образования в 2007 году заняла основную долю расходов и достигла 31% в основном за счет роста подстатьи: "Обеспечение деятельности подведомственных учреждений".

Наблюдается снижение расходной  части бюджета, направляемой на жилищно  – коммунальное хозяйство, от 22% в 2005 году до 17% в 2007 году.

Затраты на здравоохранения  и спорт наоборот выросли за анализируемые  периоды с 14% до 20% от общей суммы  расходов бюджета.

В 2007 году дополнительное внимание было уделено социальной политике города, о чем свидетельствует доля затрат на уровне 13%.

Рисунок 7. Расходная часть бюджета ЕМО Норильск с 2005 по 2007 гг.

На финансовое состояние  муниципальных образований оказала  значительное влияние реформа местного самоуправления, не явился исключением  и г. Норильск. В результате реформы  снизилась финансовая самостоятельность  МО, даже такого обеспеченного собственными доходами, как Норильск. На представленных ниже графиках демонстрируется динамика основных собственных доходов Норильска, представленных налогом на прибыль организаций и налогом на доходы физических лиц на 2002-2007 гг. На графике видно, что самые большие поступления от двух бюджетообразующих налогов были в 2004 году и составили порядка 9 млрд.рублей, в 2006 году поступления сократились практически вдвое и составили 4 563 378 тыс.рублей, т.е. практически оказались на уровне 2002 года. На фоне снижения собственных доходов бюджета Норильска, значительно выросла роль безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов, представленных на следующей таблице с 1,6% в 2002 году до 33,5% в 2006 году и 17,1% в 2007 году. Безвозмездные поступления включают в себя субсидии, субвенции и дотации, которые предоставляются из вышестоящих бюджетов в том числе на исполнение государственных полномочий и находятся в прямой зависимости от размера собственных доходов бюджета. Такие изменения в структуре доходов Норильска объясняются изменившейся в результате реформы системой межбюджетных отношений, и как следствие, изменившимися нормативами зачисления в местные бюджеты бюджетообразующих налогов⁵².