Государственные и муниципальные закупки: вопросы управления

В целях проведения проверок следует установить норму о хранении всех материалов закупочных процедур, включая протоколы проведения конкурса и заявки участников, в течение трех лет с даты заключения контракта (при заключении контракта) или с даты принятия решения о выборе поставщика (для прочих закупок).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Нормативная правовая база и практика государственных и муниципальных  закупок в РФ.

1. Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.

Правила и ограничения, установленные  федеральным законодательством  и регулирующие сферу закупок, закреплены в нормах Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и специальных федеральных законов.

К настоящему моменту на региональный уровень распространяются следующие федеральные нормативные акты, регламентирующие процессы бюджетных закупок:

• I часть Гражданского кодекса Российской Федерации, которая содержит в себе ряд статей (статьи 447-449), регламентирующих порядок проведения конкурса. Однако содержание статьи 447 (пункты 2, 4, 6) фактически ограничивает сферу проводимых торгов конкурсами на реализацию активов, а также конкурсами, проводимыми в порядке исполнения решений суда.
• II часть Гражданского кодекса Российской Федерации содержит ряд статей, непосредственно регламентирующих проведение конкурсов на закупку продукции для государственных нужд (статьи 527, 528, 766), но они вводят в действие лишь отдельные законодательные нормы, в целом не регламентирующие систему размещения государственного заказа.

Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит лишь ряд отдельных  норм, затрагивающих сферу конкурсных закупок, преимущественно в сфере организации финансирования и учета.

Положение к Указу Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» впервые подробно регламентировало порядок проведения конкурсных закупок для государственных (муниципальных) нужд и распространялось на федеральный уровень. Положение к Указу рекомендовалось использовать при организации размещения государственного и муниципального заказов в регионах.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94- ФЗ «О размещении заказов  на поставки товаров выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд», вступивший в действие с 1 января 2006 г., является главным законодательным актом в комплексе правовой) регулирования закупок. Данный закон отличается от предыдущих тем, что регулирует все виды размещения заказа - конкурсные и внеконкурсные. Действовавший до вступления в силу нового закона Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», регулировавший сферу закупок на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, регламентировал только конкурсные процедуры размещения заказа, что не способствовало эффективному расходованию средств соответствующих бюджетов.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94. ФЗ «О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» содержит все базовые определения, что позволяет точно и подробно описать процедуры размещения заказов. В частности, в нем закреплены определения государственных (муниципальных) нужд, государственного (муниципального контракта) и описания всех главных участников системы закупок и размещения заказа. Указан состав сведений, которые должны содержаться в реестрах государственных (муниципальных) контрактов. Описаны правила информационного обеспечения процедур размещения заказа и проведения закупок.

В статье 3 этого закона даны определения государственных и  муниципальных нужд как удовлетворяемые  за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в товарах, работах, услугах, обеспечивающих выполнение функции государства (органов местного самоуправления), предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Участниками размещения заказов  в указанном законе названы лица, претендующие на заключение договоров. Это может быть как юридическое лицо любой организационно-правовой формы, так и физические лица. Ограничения могут быть указаны только в данном либо другом федеральном законе.

У казаны участники процессов закупок: заказчик, уполномоченный орган (создаваемый для осуществления функций по координации и решению заказов); специализированная организация (нанимаемая заказчиком или уполномоченным органом для осуществления функций по проведению торгов); комиссия по размещению заказов (конкурсная, аукционная, котировочная).

Определено, что государственный (муниципальный) контракт — это договор, заключенный заказчиком соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В том случае, когда создан специальный орган исполнительной власти (местного самоуправления), уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для заказчиков, он осуществляют все функции заказчика, за исключением подписания контрактов на поставки для государственных (муниципальных) нужд. При этом сами государственные и муниципальные контракты подписываются заказчиками.

Порядок взаимодействия уполномоченного органа и заказчиков должен устанавливаться решением о создании уполномоченного органа.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94- ФЗ «О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» устанавливает общие, но достаточно детальные правила информационного обеспечения размещения заказов: предусмотрено обязательное размещение извещения о проводящихся закупках на сайте муниципалитета или субъекта Федерации (причем, если у муниципалитета нет своего сайта, необходимо размещать информацию на сайте того субъекта Федерации, на территории которого находится муниципальное образование). Правила размещения информации в средствах массовой информации остаются практически неизменными.

Указано, что реестры государственных (муниципальных) контрактов должен вести орган, Уполномоченный на ведение таких реестров контрактов. Соответствующим уполномоченным органам дана свобода в организационном поении систем ведения реестров контрактов. Точно определен состав фиксируемых о контактах сведений, предусмотрено размещение информации реестра на соответствующем сайте Муниципального образования (субъекта Федерации). Указано, что контракты, связанные с государственной тайной, учитываются в отдельном реестре, сведения о котором доступны не всем желающим.

Указанный закон устанавливает: ведение реестров недобросовестных поставщиков («черных списков поставщиков») осуществляется органом федеральной власти, «уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказа». Указан состав сведений, включаемых в реестр недобросовестных поставщиков.

Одним из принципиальных положений  Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» является регламентация применения конкурсной документации. Приведено содержание конкурсной документации, и это дает возможность унификации форм конкурсной документации. Вместе с тем законодательно не закреплено обязательное ее использование.

Существенным положением этого закона является детальное  описание процедур проведения всех видов размещения заказов, включая стадию заключения контрактов.

При этом не все проблемы в сфере бюджетных закупок решены с принятием данного закона или будут решены после разработки и принятия дополняющих его нормативных правовых актов. К числу основных вопросов, которые не урегулированы в вопросе или урегулированы отличным от принятого в международной практике способом, можно отнести следующие:

• отсутствует разграничение методов и процедур закупок товаров, услуг и работ;
• отсутствуют механизмы планирования и контроля за исполнением бюджетных закупок, которые бы увязывали закупочный процесс с бюджетным процессом;
• в условиях существующих инфраструктурных и технологических ограничений системы бюджетных закупок предполагаемое в указанном законе широкое использование аукциона как метода проведения закупок может привести к негативным последствиям понижения качества закупаемых товаров, услуг и работ;

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94- ФЗ «О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» налагает жесткие по международным меркам ограничения на процесс проведения закупок, не создавая одновременно условий для повышения качества и достоверности планирования закупок и не ориентируясь при этом на реальные технологические возможности проведения закупок в соответствии с этими условиями, что приводит в ряде случаев не к росту, а снижению качества и эффективности бюджетных закупок.

 

3.2 Полномочия региональных органов власти и органов местного самоуправления в регулировании бюджетных закупок.

Согласно действующему законодательству в Российской Федерации действуют  единые правила организации и  осуществления бюджетных закупок на федеральном, региональном и местном уровнях.

При этом в компетенции  региональных и местных органов  власти находятся следующие основные вопросы:

• решение о создании уполномоченного органа по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков;
• решение о целесообразности выбора и выборе специализированной организации для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт (далее также - конкурс) или аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт (далее также - аукцион) - разработки конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций;
• решение о проведении совместных торгов (в порядке, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2006 г. № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов»);
• решение об определении официального печатного издания для опубликования информации о размещении заказов, а также официального сайта субъекта Российской Федерации, официального сайта муниципального образования в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов;
• ведение соответственно реестров государственных контрактов, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования;
• до установления Правительством Российской Федерации перечней товаров, работ, услуг, размещение заказов на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, решение о форме торгов с учетом положений законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
• до установления Правительством Российской Федерации порядка ведения реестра недобросовестных поставщиков, требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведение реестра недобросовестных поставщиков органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• до установления Правительством Российской Федерации порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку определенных видов товаров, выполнение определенных видов работ, оказание определенных видов услуг для государственных (субъектов Российской Федерации) или муниципальных нужд порядок оценки заявок на участие в конкурсе в я соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, т органов местного самоуправления в части, не противоречащей Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение «работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд».

 

3.3. Основные проблемы проведения бюджетных закупок на региональном и местном уровнях.

Регулирование бюджетных  закупок на региональном и муниципальном  уровнях имеет свои особенности. Очевидно, что все нормы, детально регламентирующие технологии закупок продукции для государственных и муниципальных нужд на бюджетные средства, должны устанавливаться на региональном (местном) уровне. Управление формированием государственного (муниципального) заказа встроено в систему управления расходами, является его частью и управляется на тех же принципах.

В настоящее время ключевыми  процессами и соответственно, основными  проблемами являются следующие: интеграция механизма планирования закупок в процесс бюджетного планирования, нормирование натуральных показателей и механизмы ценообразования.

Бюджетный процесс в настоящее  время не включает в себя действенную  систему экономического обоснования объемов закупок и соответствующих финансовых затрат на эти цели. Потребности в финансовых ресурсах, необходимых для обеспечения закупок, формируются на основании предложений заказчиков с учетом макроэкономических показателей, и закупочный процесс фактически «встречается» с бюджетным процессом только на стадии оплаты контрактов, когда осуществляется финансирование поставленной продукции. Такая традиционная концепция обоснования затрат по принципу «от достигнутого» не позволяет оценить реальные потребности государства в необходимых для реализации его функций товарах (paботах, услугах). Общей для субъектов Федерации и муниципальных образований проблемой является также отсутствие адаптированной к реальным условиям процедуры нормирования натуральных показателей, применяемой при осуществлении как бюджетного планирования, формирования планов закупок (заказов), а также отсутствие адекватных индексов, отражающих изменение цен на тарифы естественных монополий (электроэнергия и природный газ) в планируемом периоде. Указанная ситуация приводит к необходимости внесения изменений в бюджет в течение финансового года, что приводит к вынужденному перераспределению средств с других статей регионального бюджета на статьи, связанные с оплатой коммунальных услуг. В связи с наличием энергетической составляющей в структуре себестоимости всех промышленных товаров, закупаемых для нужд бюджета, кумулятивный эффект от изменения тарифов носит системный характер.

В связи с этим необходимо решить задачу по формированию системы  обоснования расходов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в целях прогнозирования и перспективного планирования соответствующих расходов.