Принцип законности в финансовом праве

Огромно значение принципов в практической судебной правоприменительной деятельности. Прежде всего, все принципы - весьма важные  демократические гарантии правосудия по различным делам, при рассмотрении и разрешении которых  суд руководствуется не только конкретными процессуальными нормами, но и принципами права. В свете принципов осуществляется толкование всех норм права, что позволяет суду познать действительный смысл  этих норм и правильно их применить, а в конечном итоге – вынести законное, обоснованное и справедливое судебное решение.

2. Принцип законности в финансовом праве

2.1. Понятие принципа законности в финансовом праве

Принципом, лежащим в основе финансового права, является, прежде всего, приоритет в области финансовой деятельности государ­ства представительных органов перед исполнительными органами го­сударственной власти. Так, в соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ[15] составляют проект бюджета и вносят его на утверждение законодательного (представительного) органа органы исполнительной власти, которые затем исполняют бюджет  и представляют представительному органу отчет о его исполнении (ст. 154 БК РФ).

Законодательные (представительные) государственные органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов (ст. 153 БК РФ). Очень важно, чтобы в работе над этим основным финансовым актом обязательно участвовали обе ветви власти. Право принять за­кон о федеральном бюджете имеют только обе палаты представи­тельного органа, что закреплено в ст. 106 Конституции РФ. То же касается и всех других уровней бюджетов при обсуждении и утвер­ждении их органами государственной и исполнительной власти.

За представительными органами власти закреплены также во­просы налогов, кредита, эмиссии денег, таможенного дела и т.д.

Несомненно, одним из основных принципов финансовой дея­тельности государства и финансового права является принцип за­конности.

Вся деятельность по аккумуляции, перераспределению и ис­пользованию денежных средств в государстве регулируется нормами права, основа которых — Конституция РФ. Нормы Кон­ституции, определяющие основные принципы, правила и направле­ния финансовой деятельности, являются основой для обширного финансового законодательства, изучению и анализу которого и по­священ настоящий учебник. Так, в ст. 57, 71, 72 и др. Конституции РФ закреплены основы компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного, таможен­ного регулирования, финансового законодательства в целом, что служит в свою очередь основой блоков законодательства по каждой определенной области. При этом часть вопросов в области финан­совой деятельности государства полностью урегулирована в статьях Конституции  прямого действия,   как,   например,  упоминавшаяся в ст. 106, регулирующая правила рассмотрения и утверждения феде­рального бюджета.

Еще одним принципом финансового права является принцип плановости. Хотя в условиях перехода к рынку мы в целом и отка­зались от административного планирования, однако, анализируя развитие человечества, приходится сделать вывод о том, что челове­ческое общество — это саморегулирующаяся, самонастраивающаяся система. Развиваясь, оно начало осуществлять сначала простой то­варообмен, затем появилось денежное обращение, а затем общест­во, объединенное в государство, стало считать свои доходы и расхо­ды и, что очень важно, не только произведенные, но и предпола­гаемые на следующий год. Таким образом, оно изобрело инстру­мент своего общественного саморегулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, является бюджет, а теперь еще и вне­бюджетные фонды. Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год. Рассчитывая предпола­гаемое количество и объем доходов, которые должны поступить в бюджет, государство в то же время не может не рассчитать пред­полагаемые затраты на предстоящий период. Оно должно просле­дить и за поступлением доходов, и за совершением расходов, а для этого необходимо иметь единый плановый акт в государст­ве — бюджет, или целую серию бюджетов всех уровней, соответст­вующих бюджетной системе и отражающихся в консолидированном бюджете (ст. 16 БК РФ). Это — объединенные в систему плано­вые акты государства, которые лежат в основе всего остального фи­нансового планирования: смет бюджетных учреждений, балансов предприятий и организаций, общего баланса доходов и расходов населения, денежного баланса — наличной и безналичной массы денег, обслуживающих обращение, и т.д. Имеется отдельный план — по доходам государства и специальный план — но расхо­дам. Это рабочие планы финансовых органов, уточняющие и дета­лизирующие бюджетные показатели. По бюджету, финансовым ба­лансам, сметам и другим финансовым планам может наиболее эф­фективно осуществляться финансовый контроль.

2.2. Соблюдение принципа законности в финансовом праве

Прежде чем говорить о законности установления некоторых финансовых санкций, отметим, что в зависимости от видов финансовых правонарушений санкции можно классифицировать на бюджетные, налоговые, валютные и банковские. По субъектам, их применяющим, - на санкции, применяемые судом, налоговыми органами, Центральным банком РФ, органами валютного регулирования и валютного контроля и т.д. Санкции за нарушение норм налогового и бюджетного законодательства закреплены в федеральных законах (НК и БК РФ), и их легитимность не вызывает сомнения, что, однако, нельзя сказать об иных разновидностях финансовых санкций.

Основной нормативно-правовой акт, регулирующий валютные отношения, - ФЗ РФ от 10 декабря 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле»[16], в ст. 25 которого указывается, что «резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Новый акт не лишен недостатков, которые были характерны для утратившего силу Закона. Статья 25, регламентирующая ответственность за нарушение актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, носит отсылочный характер. Она представляет большое поле деятельности для ведомственного нормотворчества. На наш взгляд, новый Закон ухудшил положение в сфере регулирования ответственности. Хотя утративший силу Закон и оставлял свободу для ведомственного усмотрения, но содержал самостоятельные санкции, которые непосредственно в нем и определялись, а в новом Законе норма об ответственности полностью носит отсылочный характер, хотя санкции за совершение валютных правонарушений должны устанавливаться в законе, а не в иных разновидностях нормативно-правовых актов, что и позволяет ЦБ РФ вводить многочисленные инструкции, устанавливающие санкции за финансовые правонарушения.

Была попытка разрешить эту проблему в письме ЦРБ от 8 июля 2004 г. «О неприменении к уполномоченным банкам мер принуждения за нарушения актов валютного регулирования», в котором указывается, что в случае выявления нарушений требований нормативных актов ЦРБ во исполнение ФЗ РФ от 10 декабря 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле» рекомендуется применять к уполномоченным банкам только предупредительные меры воздействия. Но письмо не решило проблему. Во-первых, оно носит рекомендательный характер. Во-вторых, существует много подзаконных нормативно-правовых актов, которые относятся к сфере публичного банковского регулирования, но не касаются сферы валютного контроля. Содержащиеся в них санкции противоречат Закону (о них пойдет речь ниже), и они не отменены до настоящего времени. В-третьих, в самом Законе употребляется понятие «несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст. 25). Как известно, под термином «законодательство» понимаются не только законы, но и подзаконные нормативно-правовые акты. Следовательно, и сейчас органам валютного контроля прямо не запрещено принимать нормативно-правовые акты, устанавливающие ответственность за совершение финансовых правонарушений.

Перейдем к анализу санкций, которые установлены в ФЗ РФ от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[17] и в иных подзаконных нормативно-правовых актах за различные нарушения в сфере публичных банковских отношений. Основными нормативно-правовыми актами, которыми руководствуется правоприменитель в сфере применения мер ответственности за нарушение банковских нормативов, выступают ФЗ РФ от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Инструкция ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности». Причем сами санкции и составы финансовых правонарушений установлены как в Законе, так и в Инструкции.

Чтобы понять, законны ли некоторые санкции, необходимо проанализировать функции ЦБ РФ. В ст. 4 указанного Закона определяются функции, среди которых особо следует отметить: установление порядка и условий осуществления валютными биржами деятельности; установление правил осуществления расчетов в РФ; установление правил проведения банковских операций; организацию и осуществление валютного регулирования и валютного контроля в соответствии с законодательством РФ; установление правил бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ. В ст. 57 указано, что "Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами". Из положений ст. ст. 4 и 57 следует, что ЦБ РФ имеет право издавать нормативные акты, но ему не предоставлено права устанавливать в этих нормативно-правовых актах составы финансовых правонарушений и санкции за их совершение. Эти нормативные акты должны издаваться по иным вопросам правового регулирования.

На наш взгляд, санкции, установленные в нормативных актах ЦБ РФ за правонарушения в сфере публичного банковского регулирования, противоречат действующему законодательству и положениям теории юридической ответственности. Во-первых, Банк России не наделен полномочиями в своих нормативно-правовых актах вводить новые составы финансовых правонарушений и санкции за их совершение. Во-вторых, большинство санкций - абсолютно определенные, и их размер связан с суммой банковской операции. Это напоминает принцип талиона, который не соответствует современному уровню правовой культуры. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что санкции должны соответствовать принципу соразмерности, степени общественной опасности правонарушения и принципу индивидуализации. Мы не против строгих санкций за совершение правонарушений, но они должны соответствовать принципам юридической ответственности и устанавливаться в законах, а не в подзаконных актах.

В ст. 74 ФЗ от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определено, что в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев. В случае неисполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе: взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала. Из других перечисленных в ст. 74 мер воздействия к санкциям, предусматривающим меры финансовой ответственности, можно отнести: запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев; отзыв лицензии на осуществление банковских операций. Меры ответственности, установленные в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», не вызывают возражений. Однако перечень этих мер необоснованно расширен в Инструкции ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности», поскольку Центральный банк не наделен специальными полномочиями по изданию подобных нормативно-правовых актов.

Здесь мы опять сталкиваемся с существенным нарушением принципа законности, выражающимся в установлении мер ответственности в подзаконном нормативно-правовом акте. Оставляют желать лучшего и редакции многих норм, сформулированных в этой Инструкции. Так, в ней указано, что санкция в виде запрета на открытие филиалов применяется в случае «опасного нарастания проблем» в деятельности кредитной организации, неудовлетворительного ее финансового положения в целях ограничения риска кредиторов и клиентов кредитной организации. Обращаем внимание на неясность основания ответственности, сформулированного как «опасное нарастание проблем». Ведь под этим можно понимать все что угодно. Сформулированная норма противоречит позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой норма, устанавливающая ответственность, должна быть четко определена и предельно ясна, а в качестве важнейшего требования законности юридической ответственности выступает четкость и детализированность норм, устанавливающих меры ответственности. Например, в Инструкции определяется, что за нарушения, допущенные при формировании уставного капитала кредитной организации, за повторное в течение последних двенадцати месяцев невыполнение установленного порядка открытия (закрытия) представительств, филиалов, внутренних структурных подразделений кредитной организации, а также порядка представления документов для согласования изменений, вносимых в положение о филиале кредитной организации, налагается штраф - в размере 0,1%. Фактически здесь определен конкретный состав финансового правонарушения, но нарушено важнейшее требование законности - установление оснований ответственности в законе, а не в подзаконном акте, которым и выступает Инструкция ЦБ РФ. Следует отметить, что в самой Инструкции содержатся и иные составы финансовых правонарушений.

Анализ санкций за совершение налоговых правонарушений показывает, что большая их часть - абсолютно определенные. В виде денежных штрафов предусмотрены санкции в ст. ст. 116, 118, 120, 125 и др. НК РФ, их размер определяется фиксированно в денежном эквиваленте. Санкции других норм за налоговые правонарушения построены по иному принципу. Так, размер штрафа может исчисляться в процентах в зависимости от доходов. В ч. 1 ст. 117 НК РФ установлен штраф в размере 10% от доходов, полученных в течение времени уклонения от постановки на учет в налоговом органе, но не менее 20000 руб., а в ч. 2 - штраф в размере 20% доходов. В абсолютном процентном выражении санкции закреплены в ст. ст. 122 и 123 НК РФ. Размер штрафа за непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 126 НК), зависит от количества непредставленных документов (по 50 руб. за каждый).