Назначение  судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и  Боярской думы. Скорее всего, проекты  данных назначений готовились в Разрядном  приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности и т. п. Под  началом дьяков находились подьячие – канцелярские служащие, рекрутируемые  из дворян и детей приказных людей.

      Должностные обязанности дьяков и подьячих определялись в каждом конкретном приказе в  зависимости от его компетенции. В обычном порядке подьячие вели текущее делопроизводство, переписку  с подчиненными учреждениями и должностными лицами на местах, а также вторичную  документацию, например, книги «входящих» и «исходящих» документов и т. п.

      Технический персонал приказов состоял из «сторожей» и «приставов». Первые — наемные лица, функцией которых было обеспечение сохранности помещения приказа. «Приставы» — должностные лица административно-полицейского аппарата, в обязанности которых, помимо прочего, входило непосредственное исполнение административных и судебных решений того или иного приказа. На пост пристава назначался дворянин. Нахождение в должности пристава обычно не превышало семи дней.

      Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности. Крупные приказы делились на столы, возглавляемые дьяками. В свою очередь, столы подразделялись по территориальному и функциональному признакам.

      Таким образом, особенности приказов как  органов государственной власти XV-XVI веков заключались в следующем: 

1)порядок функционирования и правовой статус приказной бюрократии   обеспечивался соответствующей правовой базой;

2)установлены условия  продвижения  по службе; 

3) существовала  система подготовки кадров;

4)введен единый порядок подготовки и рассмотрения дел;

5)существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц по выполнению определенных функций;

6)действовала система (частичного) государственного обеспечения служащих;

7)существовала присяга должностных лиц, личное исполнение обязанностей.

      На  протяжении двухсот лет приказы  являлись основным стержнем системы  государственного управления. Но отсутствие четкой регламентации деятельности этих учреждений постепенно привело  к появлению значительного числа  негативных явлений. Громоздкость и  неторопливость приказного делопроизводства, взяточничество, неопределенность функций  привели к тому, что в начале XVIII века приказы были заменены новыми органами – коллегиями. 
 
 

      РАЗДЕЛ III. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

      С образованием централизованного государства  меняется и местное управление. Ограничение  власти кормленщиков - наместников  и волостелей - являлось составной  частью мероприятий, проводимых великокняжеской  властью в целях укрепления централизованного  государства. Эти мероприятия не только совпадали с пожеланиями  поместного дворянства, но и находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованы в улучшении прежде всего деятельности суда и того звена  государственного управления, в котором  корыстолюбие кормленщиков проявлялось  особенно остро.

     Удельное  княжество не было государством в  чистом виде, а представляло собой вотчинное хозяйство царя, управление которым, в конечном итоге, сводилось, к осуществлению тех или иных действий, направленных на функционирование этого государства. Все земли в уделе по своему хозяйственному назначению делились на три разряда: 1) дворцовые; 2) боярские и церковные; 3) тягловые или чёрные земли. По роду этих земель различалось управление – центральное или местное.

      Земли, не приписанные к княжескому дворцу, частновладельческие и черные, входили  в круг местного управления. Это  управление находилось в руках наместников  и волостелей. Значительные княжества  делились на административные округа, называвшиеся уездами. Уезд состоял  из города и сельских обществ, называвшихся волостями, в которых стоял сотский  или староста и станами. Центром  волостного управления была волостная  канцелярия – казна (столец), которая решала мелкие судебные дела. Интересы князя в волости представлял дворский. Стан - та же сельская волость, только пригородная, ближайшая к уездному городу, находившаяся в окологородьи, как выражаются документы. Впрочем, и обширные волости делились на станы, как и обширные станы - на волости.

Наместник правил городом и подгородными станами; волости управлялись волостелями, которые обыкновенно ни в чем  не зависели от наместника своего уездного города; только в некоторых уездах наместнику принадлежал суд по важнейшим уголовным делам, случавшимся в волостях его уезда. Правительственная деятельность областных управителей ограничивалась собственно делами полицейскими и судебными, раскрытием преступлений, преследованием преступников и судом по делам уголовным и гражданским. Наместники и волостели правили с помощью подчиненных им агентов: тиунов, творивших суд их именем, доводчиков, вызывавших на суд, и праветчиков, чинивших исполнение по судебным приговорам: доводчики некоторыми своими функциями напоминают наших судебных следователей, а праветчики - судебных приставов. Тиуны, доводчики и праветчики - не государственные чиновники: обыкновенно это были дворовые люди, холопы наместников и волостелей. Главною целью удельного областного управления было извлечение доходов из управляемого округа¹¹.

В этом смысле должность областного управителя называлась кормлением: управитель кормился на счет управляемых в буквальном смысле этого слова. Содержание его состояло из кормов и из пошлин. Кормы были въезжий, единовременный, и ежегодные постоянные, именно: рождественский, петровский и в некоторых местах великоденский - "на велик день". Въезжий корм вносили при въезде управителя на кормление, при самом вступлении его в должность: кормленщик получал на въезд от горожан и сельских людей, "что кто принесет". Кормы рождественский и другие праздничные точно определялись грамотами уставными, какие давались целым округам, или жалованными - отдельным кормленщикам на жалуемые им в кормление округа. Эти кормы разверстывались по сохам. Соха - податная единица. Подобные же кормы, только в уменьшенных размерах, шли волостелям, тиунам и прочим подчиненным агентам управления. Таким образом, корм – это особый местный сбор, взимавшийся в определенном постоянном размере. Другим, не менее распространенным источником дохода для кормленщиков были пошлины. Пошлины были: 1) судебные, которые составляли или известный процент (например, 10% с суммы иска), или противень против исцова, т. е. пеню с виноватого, равнявшуюся сумме самого иска; 2) таможенные - с продаваемых товаров; 3) свадебные, взимавшиеся при выдаче замуж обывательницы в пределах округа или за его пределы: в первом случае кормленщик получал свадебный убрус (платок), во втором - выводную куницу (мех).

     Наместничества  давались обыкновенно более знатным  служилым людям, боярам, волостельства - людям менее родовитым из слуг вольных. Не всем наместникам предоставлялась одинаковая компетенция: были наместники «с судом боярским» и «без боярского суда»; первые решали дела по холопству (укрепление и освобождение) и уголовные окончательно; другие – обязаны были отсылать их к докладу в Москву.

     Кормление – это не вознаграждение за правительственный  труд, а награда за службу придворную и военную, какая лежала на служилом человеке и отправлялась безвозмездно: управление городом или волостью не считалось службой. Кормления  отвечали господствовавшему тогда  натуральному хозяйству и служебному положению служилых людей, как и  их общественным понятиям.

     Главное значение наместничьево управления заключалось в приведении провинции в связь с государством, а не во внутреннем управлении провинцией. Для последней цели в каждом уезде была своя выборная система органов самоуправления, такая же как и в 1-м периоде: сотские и старосты, которые, как правило, осуществляли местное управление, именно управление, а не получение кормов.

     Можно выделить три основных момента в  ходе начавшегося реформирования областного управления:

1. Усиление  законодательной регламентации. Подобная регламентация осуществлялась посредством  принятия общеобязательных норм (Судебников) и внесением изменений в содержание местных Жалованных и Уставных грамот, которая представляла собой подробный перечень возможных доходов, кормов, пошлин (кормленщик, наместник или волостель, получал при назначении на кормление доходный, список, своего рода таксу, подробно определявшую его доходы, кормы и пошлины.). Как правило, вводился запрет кормленщикам самим собирать корма с населения (это поручалось старостам и сотским). А также наметилась тенденция к сокращению продолжительности сроков кормлений.

2. Установление  двустороннего надзора за действиями областных кормленщиков. Эти меры стесняли не только произвол, но и самый  объем власти кормленщика, изъяв  наиболее важные дела из их компетенции. Средством этого ограничения  служил двойной надзор за их действиями, шедший сверху и снизу (доклад и судные мужи). Сверху: в продолжение XV и XVI вв. все большее количество дел, прежде вершившихся на месте, в области, идет от областных кормленщиков на доклад в центральные учреждения. Так доклад ограничивал власть областных управителей. Во второй половине XV в., по первому Судебнику, лишь некоторые из наместников и волостелей обязаны были посылать в столицу на доклад известные дела о холопстве и важнейшие уголовные - о разбое, душегубстве и татьбе с поличным. По второму Судебнику, это ограничение распространено на всех наместников и волостелей. Точно так же с конца XV в. едва ли не большая часть судных поземельных дел решается в центре, а не в области. Снизу: Судные мужи (бывшие сотские и старосты) должны были наблюдать за правильностью судопроизводства, охраняя правовой порядок, местный юридический обычай от произвола или неопытности кормленщиков, не знавших или не хотевших знать местной правды.

3. Поручение местным мирам самостоятельного ведения дела, которое неудовлетворительно  вели кормленщики, именно дела охраны общественной безопасности.

     В XVI в. провинции уже почти срослись с государством, а в самом государстве сознаётся потребность в чисто государственном управлении. Таким образом, были созданы учреждения специальных органов самоуправления, наряду с наместниками (губные учреждения), а затем произошла полная отмена наместничьей власти и введено общее земское самоуправление (земские учреждения).

     В 30-е годы XVI в. стали создаваться так называемые губные органы, во главе с губными старостами, которые избирались из дворян и детей боярских. А их помощники - старосты и "лучшие люди" - по постановлению Судебника обязательно должны были участвовать в наместничьем суде, что означало контроль со стороны выборных от населения за деятельностью наместников. Значение служилых людей - дворян - поднималось и тем, что устанавливалась неподсудность их суду наместников. У губного старосты был свой аппарат, а делопроизводством занимался дьяк. Также при губном старосте стояли целовальники (обычно 4). Все вместе они составляли губную избу. В итоге, губная изба стала проводить всю уголовную и тюремную политику.

     В 1555-1556 гг. была проведена земская  реформа. В уездах и волостях, где  было помещичье землевладение, черносошные  и дворцовые крестьяне, а также  посадские люди получили право выбирать старост и земских судей, целовальников. В своей работе они опирались  на выборных от крестьянской общины –  сотских, десятских, пятидесятских.

     Все земские выборные избирались на неопределённый срок, но могли быть переизбраны. Позже  введены ежегодные выборы. Земские  органы собирали подати, разбирали  гражданские и второстепенные уголовные  дела черносошных крестьян и посадских  людей.

     Полномочия  земских властей, как правило, распространялось на судебные, хозяйственные и финансово-налоговые  отношения. Объём их полномочий, в  какой-то степени, превышал компетенцию  наместников и боярского суда, так как земские власти были в  праве неограниченно решать не только дела холопские, но и дела, ведшие к  смертной казни.

      Итак, в России сложилась система государственных учреждений в центре и на местах, для которых уже были характерны некоторая бюрократизация, иерархия учреждений и чинов, бумажное делопроизводство, а также зачатки выборности управленцев, но в самом низовом звене. Также земская реформа была осуществлена не на всей территории России, а лишь на территории Русского Севера. На большей части Московского государства реформа не была осуществлена, а власть наместников заменялась воеводским управлением, более жёстко связанным с центральным управлением.

     Считается, что губная и земская реформы  являются шагом на пути централизации. При этом, однако, не учитывается  тот факт, что власти на местах становились  выборными, а, следовательно, на местах развивалось самоуправление.