Столыпин и его реформы

Подкомиссия закончила рассмотрение проекта 29 марта 1911 г., однако, дальнейшего движения он не имел. 12 февраля 1913 г. министр внутренних дел Н.А. Маклаков обратился к председателю Думы М.В. Родзянко с просьбой о возвращении Положения о поселковом управлении в министерство.

Второй ступенью местного самоуправления являлась волость, реформа которой представлялась необходимой ввиду предстоящего реформирования поселка. Однако волость требовала реформы и сама по себе. Во-первых, волостное управление было неэффективным и снижало коэффициент полезного действия всей государственной машины. Во-вторых, требовалось передать власть в волости из рук ненадежного общинного крестьянства в руки прогосударственной социальной силы – хуторян, отрубников и старого поместного дворянства. В-третьих, было необходимо привлечь к работе в волостных органах хороших работников, для чего следовало вывести волостную администрацию из подчиненного положения перед уездными чиновниками. В-четвертых, правительство надеялось, расширив финансовые возможности волости, развить земскую сторону ее деятельности, которая так и находилась в зачаточном состоянии.

В проекте положения  о волостном управлении последнее  планировалось распространить на сплошные округа (волости), образуемые из находящихся  вне городских поселений всякого  рода владений казны, обществ, учреждений и частных лиц, и на всех проживающих  в пределах этих округов лиц, без различия состояний, а также на все находящиеся в них имущества и заведения.

Волостное управление возлагалось  на волостные общества, в состав которых входили все лица, учреждения и общества, владеющие в пределах волости недвижимыми имуществами. Являясь юридическим лицом, волостное общество имело право приобретать и отчуждать как движимые, так и недвижимые имущества, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, выступать в суде через своих поверенных. Распорядительным органом волостного общества являлось волостное собрание, состоящее: из волостных гласных, избираемых земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействием Крестьянского банка, а также частными учреждениями и лицами, владеющими не менее одного года недвижимыми имуществами в пределах волости; из представителей находящихся в пределах волости владений церквей, монастырей, казны и уделов. Общее число волостных гласных определялось уездным советом в количестве 30-50 человек, в зависимости от численности населения волости. Волостные гласные избирались на трехлетний срок раздельно: земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействием Крестьянского банка; волостным избирательным собранием, состоящим из частных владельцев, не принадлежащих к составу владений земельных обществ, поземельных товариществ, церквей, монастырей, казны и уделов недвижимых имуществ, которые обложены земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год.

Избрание волостных  гласных производилось посредством  закрытой баллотировки. В компетенцию  волостного собрания входило: избрание волостного старшины и его помощников, назначение им содержания; рассмотрение и утверждение отчетов старшины; избрание гласных в уездное земское собрание; устройство и содержание начальных одноклассных школ, приемных покоев, амбулаторий, богаделен и приютов; выдача пособий на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных, лечебных и благотворительных заведений, существующих и учреждаемых в пределах волости; устройство и содержание дорог местного пользования и местных почтовых сообщений; устройство общественных учреждений мелкого кредита, а также сельскохозяйственных и кустарных складов; раскладка между земельными обществами и поземельными товариществами, а также между частными владельцами натуральных земских повинностей; назначение денежных сборов на волостные расходы; распоряжение общественными имуществами и капиталами; заключение займов на общественные нужды в размере не свыше общей годовой сметы волости.

Волостной исполнительный орган состоял из волостного старшины (не моложе 30 лет, владеющего грамотой) и его помощников, волостного писаря, сотских, вспомогательных должностных  лиц. Как и поселковый староста, волостной старшина не мог занимать иных общественных должностей, всецело посвящая себя выполнению широкого круга обязанностей. В компетенцию волостного старосты входили дела: общего управления (объявление законов и распоряжений правительства и исполнение поручений участкового комиссара); земского управления (участие в заведовании находящимися в пределах волости земскими заведениями и исполнение поручений земских управ и собраний); волостных учреждений (созыв и роспуск волостного собрания и приведение в исполнение его приговоров); по охране порядка и безопасности (принятие мер к восстановлению нарушенного порядка и задержанию виновных в преступлениях и проступках); сельскохозяйственной полиции (освидетельствование потрав и других повреждений сельскохозяйственной собственности); задержание пригульного скота и распоряжения при пожарах и наводнениях; по исполнению воинской и военно-конской повинности (ведение посемейных списков, распоряжения о призыве к исполнению воинской повинности); по взиманию окладных сборов (рассылка окладных листов и наблюдение за поступлениями окладных сборов); по паспортной части – выдача видов на жительство и т. д.

Старшина имел право  подвергнуть виновных штрафу в размере  не свыше 10 рублей в пользу волостных сумм. В своих действиях волостной старшина подчинялся руководству участкового комиссара земских учреждений. Размер его содержания определялся волостным собранием на трехлетие¹⁵.

В результате рассмотрения проекта в Совете по делам местного хозяйства весной 1908 г. в нем сохранилась главная мысль: волость переставала быть крестьянской; за благоустройство и поддержание в порядке ее территории, которая становилась сплошной, должны были платить все, кто владеет на ней землей. Главный ущерб от реформы несли поместные землевладельцы, потому что у них было больше всего земли и меньше всего обязанностей общественно-финансового характера. Правительственный проект был дополнен рядом дополнительных ограничений, наиболее существенными из которых следует признать введение ограничения на обложение крупных имений с тем, чтобы его владелец не платил более половины всего волостного сбора, а также норму, по которой бюджет новой волости не должен был уступать бюджету волости старой, сословной. Совет разделил понятие волости и ее исполнительных органов, устранив тем самым противоречие между понятиями властной вертикали и местного самоуправления. Однако Закон о введении волостного земства был принят только Временным правительством 25 мая 1917 г.

Местное самоуправление (поселковое и волостное) носило демократический, коллегиальный характер, обеспечивало общественный контроль за действиями должностных лиц. Разрабатывая реформу местного управления, Столыпин стремился учитывать национальные традиции и ментальность большинства населения, решительно выступая за ликвидацию сословных перегородок и сословных учреждений особого управления крестьян (земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия).

Столыпинская реформа местного самоуправления включала в себя также реформы губернского управления, уездного управления и создание института участковых начальников. Ее основная цель состояла в том, чтобы, с одной стороны, ликвидировать архаичные сословные структуры (земских начальников, уездных предводителей дворянства), а с другой – укрепить губернское и уездное административное звено коронными чиновниками.

Таким образом, столыпинскими  законопроектами, начиная с участкового  и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная  система управления, которую осуществляли правительственные чиновники-профессионалы, имеющие высокий социальный и административный статус, управленческий опыт. Рассчитывая сосредоточить в рамках возглавляемого им Министерства внутренних дел подбор и расстановку управленческих кадров различного уровня, Столыпин пытался сформулировать и отладить эффективную систему местного управления, которой и предстояло инициировать и реализовывать реформы в регионах.

Столыпинские реформы  местного управления были направлены на то, чтобы покончить с безответственной системой управления путем четкого разделения функций местных землевладельцев, причем независимо от сословной принадлежности, и представителей государства. Последнее усиливало свое присутствие на низовом уровне, опускалось не только до уезда, но и до его составной части – участка. Вместе с тем многие управленческие функции и соответствующие им источники дохода передавались в органы местного самоуправления.  

Глава 3 Столыпин как губернатор

Гродненским губернатором П.А. Столыпин был назначен в середине мая 1902 года. Инициатива при этом исходила от В.К.Плеве, взявшего курс на замещение губернаторских должностей местными землевладельцами. Столыпин к этому времени им фактически и был.

С первых дней пребывания в Гродненской губернии Столыпин со свойственной ему энергией и деловитостью взялся за работу.

Только осенью 1902 г. по инициативе Столыпина в г. Гродно были открыты: еврейское двухклассное народное училище, ремесленное училище, оборудованное всеми техническими приспособлениями, а также женское приходское училище с третьим профессиональным классом. В училище преподавались, кроме общепринятых предметов, еще рисование, черчение и рукоделие. Училище такого типа стало первым для всей губернии.

К числу главных своих  дел в губернии Столыпин относил  земельные дела. В это время во всех губерниях России создавались местные комитеты, призванные позаботиться о нуждах сельскохозяйственного производства. Был создан комитет и в Гродненской губернии. На одном из первых его заседаний 16 июля 1902 года Столыпин, будучи его председателем, выступил с сообщением, в котором подчеркнул, что «главнейшими факторами улучшения экономических условий губернии вообще и сельскохозяйственной промышленности, в частности, следует считать расселение крестьян на хутора, переход их от так называемого пользования надельными землями к хуторному хозяйству, устранение чересполостности земель, разверстание сервитутов...»¹⁶. Много внимания губернатор уделял внедрению на Гродненщине искусственных удобрений, улучшенных сельскохозяйственных орудий, многопольных севооборотов, мелиорации. Старые способы землеустройства и земледелия, считал он, могут кончиться экономическим крахом и полным разорением страны.

Губернатор Столыпин пытался доказать, что «коренное  неустройство в крестьянской жизни» и главная причина неустройства деревни - засилье общинного землевладения, общинного строя; уравнительные настроения, трудности внедрения агрокультуры и агротехнических улучшений вследствие переделов земли; сложности с получением кредитов от Крестьянского банка. Он был уверен, что единоличная крестьянская собственность приведёт к подъёму сельского хозяйства и послужит «залогом порядка, так как мелкий собственник представляет из себя ту ячейку, на которой покоится устойчивый порядок в государстве»¹⁷. Именно в мелком, а не в крупном (помещичьем) землевладении - сила России.

В Вильно, в Ковно и  Гродно Петр Аркадьевич познакомился с еврейским вопросом (на переломе XIX и XX веков в Гродно проживало  около 80% евреев). Ограничения против них, вводимые в административном, а  не законодательном порядке, а с другой стороны, рост политического правосознания русского общества, формирование крупного еврейского коммерческого капитала, революционизировало еврейство, вместе с тем поднималась волна антисемитизма. Еврейская молодежь составляла 70-80% террористов боевой эсеровской организации. Вся тяжесть ограничений ложилась на плечи среднего и беднейшего еврейства, но она совсем не мешала состоятельным евреям делать карьеру, ворочать крупными капиталами и делать большую политику. Одновременно эти ограничения оборачивались постоянными источниками взяточничества для части администрации. У Столыпина не было сомнений в том, что при всей сложности национально-религиозных противоречий необходимо постепенно уравнять евреев в правах с другими подданными российской империи, но сделать это ему не дали ни реакционные дворяне, ни евреи-революционеры.

Скудность документов, имеющих  отношение к гродненскому периоду  жизни П.А. Столыпина, не позволяет  целостно показать все грани его  административной деятельности, но очевидно одно - что служба в принеманском крае способствовала формированию его политического кредо государственного порядка и мира в стране. И хотя Столыпин пробыл в Гродненской губернии всего девять месяцев, в Петербурге успели по достоинству оценить способности молодого губернатора, поручая ему управлять Саратовской губернией, большей по размерам и не подчиненной генерал-губернатору. Учитывалась также традиционно большая степень революционного брожения в Поволжье. Перспектива управлять такой губернией очень привлекала Петра Аркадьевича, а то, что его деятельность в Гродно была оценена, сильно его ободряло.

В мае 1904 года в Саратовской  губернии начались крестьянские беспорядки – явление, с которым новый  губернатор прежде не сталкивался.

Летом 1905 года Саратовская губерния стала одним из главных очагов крестьянского движения.

Ознакомившись в течение  весны 1903 г. с положением дел в  губернии, Столыпин наметил ряд мер  и предложений по исправлению  ситуации. В крестьянском движении он видел основной источник нестабильности, «так как спокойствие крестьянского населения служит залогом спокойствия в государстве»¹⁸. Недовольство сельского населения создавалось, по его мнению, малоземельем, что в принципе было верно. По оценкам современных исследователей, малоземельных крестьян в губернии насчитывалось от 60 до 80% да и крестьянские волнения имели место в районах крупных помещичьих латифундий. Революционная агитация в это время лишь начинала проникать в сельскую местность. В высочайшем отчете за 1902-1903 гг. Столыпин указал на цели крестьян, которые, уничтожая помещичьи усадьбы, стремились к новому распределению земельной собственности «с целью уравнять крестьян с крупными землевладельцами и к установлению для всех свободного пользования землей; снизить арендную плату и даже заставить землевладельцев продать землю за бесценок крестьянам»¹⁹. Столыпин видел свою задачу в пресечении этого процесса.

Другую угрозу стабильности в губернии он усматривал в политической деятельности земства, оказывавшего влияние  на население губернии и прежде всего на крестьянские массы. Наибольшие опасения Столыпина вызывала политическая деятельность земских служащих. Низкое материальное положение, бесправие делало их противниками самодержавия. Именно с их революционной деятельностью губернатор связывал стремление крестьян решить проблему малоземелья за счет помещичьих земель, отмечая при этом неизбежность конфликтов земских служащих с властью и дворянством и говоря, что люди с ложными представлениями и воззрениями, извращенными представлениями о правящих классах, не прикрепленные к земле, они всегда будут идти вразрез с интересами земельных собственников. Внимание Столыпина привлекала и деятельность либерально настроенных земских гласных, так называемой «либеральной партии». «Ее критика и осуждение действий даже высшего правительства заходит очень далеко. Она имеет большое влияние на разрешение дел, так что многие, если не большинство земских деятелей, с ней считаются и часто подлаживаются под ее мнение»²⁰. Пропагандируемые либералами конституционные идеи Столыпин называл не иначе как «туманные мечтания», усматривая в них лишь дополнительный фактор радикализации настроений в губернии.