Амстердамский договор

    Амстердамский договор

    2 октября 1997 г. был подписан  Амстердамский договор (в силу  он вступил 1 мая 1999 г.). Амстердамский  договор не учредил новых организаций  или систем сотрудничества, но  внес существенные поправки в  Договор о Европейском Союзе,  договоры об учреждении Европейских  сообществ и некоторые связанные  с ними акты. Учредительные договоры  подверглись «упрощению» (этим  термином было названо устранение  из их текста устаревших положений). Компетенция Европейского Сообщества  существенно расширилась. В нее  были включены визовая, иммиграционная  политика, вопросы убежища, политика  занятости и др.

    Особенно  важное значение имело закрепление в Амстердамском договоре так называемых «общих принципов европейского права». В отличие от существовавших ранее принципов правоприменения (прямого действия и приоритета норм европейского права, субсидиарности), «общие принципы» носили только доктринальный характер. В тексте Амстердамского договора они трактовались как «принципы, которые являются общими для государств-членов». По содержанию «общие принципы» также являлись совершенно универсальными. В их состав вошли принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, правового государства (в англоязычной версии - «господства права»). Но Суд Европейских Сообществ в обосновании своих решений вскоре начал формулировать и новые «общие принципы» - принцип пропорциональности (действия властей строго пропорциональны поставленным целям и не более), принцип правовой определенности (недо­пустимость обратной силы норм права), процессуальные принципы (в модальности «прав»: право на юридическую помощь; на конфиденциаль­ность информации, предоставленной адвокату; на «выражение своего мнения»). Характерно, что Суд заявил о своем праве формулировать «общие принципы» на основе не только расширительного толкования учредительного договора Евросоюза, но и «конституционных традиций» стран-участниц, а также принципов естественного права. Подобные новации имели огромное доктринальное значение. Не случайно, что юристы сразу начали называть «общие принципы» конституционными принципами Евросоюза.

    Система правоотношений, выстраиваемых на основе подобных «общих принципов», уже не могла рассматриваться как прямое делегирование субъектности (части национального суверенитета) Евросоюзу со стороны стран-участниц. Неизбежно должно было последовать признание суверенности всего европейского гражданского общества, а не отдельных стран и народов. Тем самым, каждый европеец должен был рассматриваться как представитель сразу двух сообществ, имеющих право на самоопределение и способных создавать систему публичной власти, - национального и европейского. Все это становилось достаточным обоснованием возможности собственного конституционного строи­тельства в Евросоюзе. И, хотя такой радикальный вывод пока еше не был сделан, Амстердамский договор внес важную лепту в оформление общеевропейского правового пространства. В его текст был включен Протокол об интеграции шенгенских правил в право Сообщества и Протокол о порядке предоставления политического убежища в ЕС гражданам стран- участниц Евросоюза. Часть компетенции СПВД перешла к Сообществу, благодаря чему Евросоюз получил полномочия издавать нормативные акты прямого действия по вопросам уголовного права и процесса. Сама идея «свободного пространства» получила новый ракурс - свобода передвижения людей оказалась связана не с «движением капиталов и услуг», т.е. возможностью заниматься профессиональной деятельностью в любой стране Евросоюза, а с личной безопасностью и полной правовой защитой при проживании в любой стране. Тем самым европейское гражданство действительно превращалось в наднациональное. Немаловажно в этом плане, что Амстердамский договор включил особое «Соглашение о социальной политике». Пока оно строилось лишь на основе приверженности принципам Европейской социальной хартии 1961 г. и Хартии основных социальных прав трудящихся 1989 г. (т.е. универсального спектра основных прав человека). Но был сделан первый шаг к вводу в учредительные договоры Евросоюза самого института прав человека, который традиционно рассматривался в качестве «святая святых» национального права.

    Расширение  компетенции Сообщества делало необходимым  продолжение его институциональной  реформы. При подготовке Амстердамского договора этот вопрос вызывал бурные дискуссии. Однако в итоге поправки оказались весьма незначительными. Была усилена роль Евро­пейского парламента в процессе обсуждения состава Еврокомиссии, за председателем Еврокомиссии закреплена функция политического руко­водства (что превращало Еврокомиссию в более сплоченную «команду»), в составе Совета вводился пост Верховного представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, который совмещается с должностью Еенерального секретаря Совета, расширена область применения процедуры «совместного решения» Совета и Парламента. Вместе с тем Амстердамский договор не решил целый ряд проблем, которые должны были возникнуть по мере расширения состава Евросоюза. Так, например, при дальнейшем увеличении числа небольших стран- участниц прежний порядок голосования в Европейском Совете создавал возможность принятия решений, требующих квалифицированного большинства голосов, членами Совета, представляющими меньшую часть граждан стран-участниц Союза. Сохранение правила о представительстве в Еврокомиссии по одному члену от каждой страны-участницы грозило постоянно расширять состав этого органа. Явно требовал пересмотра и порядок формирования Еврокомиссии, согласно которому в состав включается один гражданин от каждой страны-участницы. Амстердамский договор не решал проблему Суда, действия которого по- прежнему формально были ограничены компетенцией Сообщества, а организационная структура не позволяла справляться с возросшими полномочиями.

    Отчасти остроту нерешенных институциональных  проблем должен был снять ввод Амстердамским доювором принципа «продвинутого сотрудничества». Идея «интеграции разных скоростей» начала обсуждаться еще в 1970-х гг. Первыми примерами такой практики стали неединовременное присоединение стран Евросоюза к «зоне евро» и отказ некоторых стран от участия в Шенгенских соглашениях. Но перво­начально такие действия воспринимались в качестве своего рода временной отсрочки, мотивированного отступления от «общей стратегии». Зак­репление понятия «продвинутого сотрудничества» в Амстердамском договоре перевело проблему в совершенно иную плоскость - дифференци­рованное сотрудничество стало рассматриваться в качестве способа ускорения интеграции, незамедленной адаптации к ней отдельных стран. Тем самым, появлялась возможность разрабатывать планы новых форм сотрудничества, не пытаясь примирить все многообразие интересов и мнений стран-участниц. Именно такая идея была заложена в специальный раздел Амстердамского договора «Положения о продвинутом со­трудничестве». Однако установленные процедуры такого сотрудничества пока оказались очень сложны и трудно применимы на практике.

    Ряд важных новаций Амстердамский договор  внес в системы ОВПБ и СПВД. Европейский  Совет был наделен полномочиями «определять принципы и основные направления Общей внешней политики и политики безопасности, в том  числе по вопросам, имеющим оборонное  значе­ние». Соответственно к компетенции ОВПБ были отнесены все вопросы безопасности. Совет от имени Евросоюза был уполномочен «заключать соглашение с одним или несколькими государствами или международными организациями». Это означало признание за Евросоюзом собственной международной правосубъектности. Одновременно оговаривалась «возможность интеграции ЗЕС в Евросоюз, если Европейский Совет примет такое решение». Был усилен и сам механизм осуществления ОВПБ. Наряду с «совместными действиями» и «общими позициями» была введена практика выработки «общих стратегий». Амстердамский договор установил, что Европейский Совет уполномочен «вырабатывать общие стратегии, которые реализуются Союзом в тех областях, в которых государства-члены имеют важные обшие интересы». «Обшая стратегия» представляет собой документ, в котором определяется план действий Евросоюза в отношении конкретных стран или регионов планеты. Действия, вытекающие из «общей стратегии», являются обязательными для дипломатии всех стран-участниц Евросоюза. Разработка «общих стратегий» стала одной из функций Генерального секретаря Европейского Совета.

    Уже в период ратификации Амстердамского договора британская дипломатия выступила  с важной инициативой. Правительство  Э. Блэра предложило активизировать усилия по формированию общей европейской  политики безопасности и обороны (ЕПБО). Саммит Европейского Совета в Портшахе в октябре 1998 г. поддержал это предложение и высказался за развитие самостоятельных вооруженных сил ЗЕС/ЕС, а также модернизацию европейской военной промышленности. Вашингтонский саммит НАТО в апреле 1999 г. также выразил поддержку «реши­мости Европейского Союза обладать способностью самостоятельных действий, предполагающей принятие решений и утверждение военных акций тогда, когда альянс как таковой не задействован». В июне и декабре 1999 г. Кельнский и Хельсинкский саммиты Европейского Совета заложили основы новой институциональной структуры ОВПБ/ЕПБО. Был учрежден институт Высокого представителя по ОВПБ / Генерального секретаря Совета (ВП/ГС). На этот пост был избран бывший Генеральный секретарь НАТО X. Солана, приступивший к своим обязанностям 18 октября 1999 I. Он же стал Генеральным секретарем ЗЕС. Были созданы Комитет по вопросам политики и безопасности и вырабатывающий для него рекомендации Военный комитет, а также Военный штаб, выполняющий функции военно-оперативного планирования и экспертизы. Па­раллельно был создан Комитет по гражданским аспектам кризисного управления. В том же 1999 г. Европейский Совет утвердил франко- британскую инициативу по созданию европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) для проведения гуманитарных и миротворческих акций, а также датско-нидерландскую инициативу по формированию Европейского полицейского корпуса (ЕПК). В мае 2000 г. Совет ЗЕС одобрил решение о передаче ЕС «процедур и концептуальных разработок в сфере кризисного управления», а также ряда структур ЗЕС, которые могли быть использованы для развертывания ЕСБР. В июне 2000 г. саммит Европейского Совета в Фейра разработал практические меры по формированию гражданской полиции как невоенных сил кризисного реагирования.

    В соответствии с Амстердамским договором  была значительно пересмотрена европейская  система сотрудничества в области  правосудия и внутренних дел. Вместо прежнего названия СПВД она стала  именоваться Сотрудничеством полиций  и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО). Компетенция «третьей опоры» была ограничена исключительно  вопросами борьбы с преступностью (вопросы правосудия по гражданским  делам, убежища, а также визовая, иммиграционная политика перешли в  ведение Европейского сообщества). Но общая зна­чимость сотрудничества в уголовно-правовой сфере значительно выросла. Евросоюз получил право издавать через Европейский Совет норма­тивные акты по вопросам уголовного права и процесса. К ним были отнесены «рамочные решения», выступающие в качестве основы право­охранительного законодательства, а также «решения» по конкретным вопросам. Кроме того, у Европейского Совета сохранились полномочия по изданию «общих позиций», не содержащих юридических норм в правоохранительной сфере, и разработке конвенций между государствами-членами по правоохранительной проблематике. Все эти разновидности норм и решений не обладали правом «прямого действия», т.е. для возложения юридических обязанностей непосредственно на граждан и юридических лиц требовалось создание соответствующих норм нацио­нального права. Но одновременно «третья опора» была включена в сферу юрисдикции Суда Европейских сообществ, что открывало воз­можность наднационального регулирования и в этой сфере.

    Принципы  сотрудничества в сфере СПСО были уточнены на саммите Европейского Совета в Тампере в октябре 1999 г. В итоговом документе саммита, получившем название «Вехи Тампере», была подтверждена особая значимость системы безопасности как одного из ключевых ком­понентов «европейского правового пространства». Участники саммита признали необходимость конвергенции правоохранительных систем стран Евросоюза, в том числе обеспечения нрава граждан обращаться на равных условиях в суд в любой стране Евросоюза, разработки принципов взаимного признания странами-участницами решений национальных судов, унификации процессуальных норм уголовного права. Особое значение было придано борьбе с организованной преступностью, распространением наркотиков, нелегальной иммиграцией. Для обеспечения этих мер было принято решение о создании специального ведомства Евроюст в составе прокуроров национальных государств, судей и офицеров полиции высокого ранга - своего рода прообраз Европейской генеральной прокуратуры. В то же время Европейский Совет призвал к соблюдению прав иммигрантов, проживающих на легальных основаниях, и подтвердил преимущественные полномочия в этой сфере Европейского Сообщества, а не органов СПСО. Политическая декларация «Вехи Тампере» получила практическое воплощение в решениях заседания Совета министров внутренних дел и юстиции в декабре 1999 г. в Брюсселе, по итогам которого была принята комплексная программа «Брюссель-1». Сохранил свое действие и Пакт по борьбе с организованной преступностью, заключенный Советом министров внутренних дел и юстиции при участии министров стран-кандидатов на вступление в Евросоюз в мае 1998 г.