Понятия и виды законов. Подзаконные нормативные акты и их виды

     В  связи с непосредственным взаимодействием  с субъектами права возрастает  значение научной проработки  признаков и системы подзаконных  актов. Выработанные рекомендации  будут способствовать совершенствованию   соответствующей правотворческой  практики.

В научной литературе неоднократно предпринимались попытки  дать определение подзаконного нормативного правового акта.

Выработке взвешенного  определения способствует проработка признаков данного вида нормативных  актов.

1) Полномочие  на издание подзаконных нормативных  правовых актов устанавливается  в других актах. Одновременно  устанавливаются формы актов  и предметы, по которым они могут издаваться. Статусные вопросы подзаконного правотворчества могут устанавливаться только законами. Однако современная правотворческая практика  пока складывается вопреки указанному тезису. Подзаконные акты самостоятельно определяют все вопросы своего бытия. Так, например, все ключевые позиции правотворчества федеральных органов исполнительной власти установлены в подзаконном акте – Постановлении Правительства РФ. Законы, как правило, ограничиваются, общими ограничительными формулировками. Эту роль более качественно мог бы выполнить ФЗ «О нормативных правовых актах в РФ». С ним связывают ожидание точного поработанного понятийного аппарата и установления порядка использования конкретных форм нормативных правовых актов.

2) Для понимания  сущности подзаконного акта важно  установить характер его связи  с законом, который выражается  в таких юридических формулах  как «на основании и во исполнение  закона», «не должны противоречить  закону», «в соответствии с законом». Тезис о том, что подзаконный акт не может иметь содержательных расхождений с законом, к примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права, представляется сомнительным.

Формула «должны  соответствовать закону» предполагает, что подзаконный нормативный правовой акт может быть издан после введения в действие соответствующего закона. Это предполагает жесткие основания и рамки принятия подзаконных актов, обязательное содержательное соответствие акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы.

3) Особенности  подзаконных нормативных актов  предопределены тем, что они  подлежат государственной регистрации  и официальному опубликованию. Эти процедуры взаимосвязаны и являются обязательными для актов, затрагивающих права и свободы граждан или носящих межведомственный характер.

Правовое регулирование  порядка опубликования складывалось в несколько этапов. Первоначально  был установлен факт необходимости  такого опубликования. Официальным  опубликованием считалось доведение  их тем или иным способом до всеобщего  сведения. Затем были установлены  печатные издания, а после этого  вновь решались содержательные  вопросы: какие же акты требуют опубликования. Развитие механизма регулирования  процедуры опубликования происходит в части уточнения предметов  тех актов, которые  подлежат опубликованию.

4) Подзаконные  акты связаны с законами, что проявляется также в том, что в них осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и т.д.».  Можно сказать, что подзаконные акты выполняют функцию расширительного толкования законодательных норм. Подзаконные акты характеризуются упрощенным, в сравнении с законом, порядком принятия. Особенно это очевидно для единоличных актов должностного лица. Но даже для актов коллегиального происхождения (например, постановление) правотворческий процесс несравнимо прост в сравнении с законодательным.  Это позволяет с их помощью оперативно решать вопросы.

5) В научной  литературе в качестве признаков  называется  иерархическая организация система подзаконных актов.  Основана она не столько на иерархии органа в системе государственных органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов органов в системе нормативных правовых актов Российской Федерации. Однако согласиться с наличием такого признака не позволяет реальное состояние законодательства. Скорее наоборот, можно фиксировать отсутствие юридического закрепления системы нормативных актов, в том числе и подзаконных. Едва ли можно возвести в ранг системы список актов федеральных органов государственной власти, установленный Правительством РФ. Что касается системы органов исполнительной власти, то она имеет нормативные закрепление. Однако по перечням актов и органов не представляется возможным определить юридическую силу издаваемых ими документов.

Очень схематично иерархия актов установлена в  Конституции РФ. Так, определена большая  юридическая указов Президента РФ в  сравнении с постановлениями  Правительства РФ. Очевидно, что  акты федеральных органов исполнительной власти имеют меньшую силу, нежели Постановления Правительства РФ, т.к. на основании  ст. 12 ФКЗ «О Правительстве  РФ»,  Правительство РФ имеет право  отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. На этом иерархические конструкции прерываются как в смысле органов, так и в смысле актов. Однако следует руководствоваться правилом, если орган действует компетентно, то его акты распространяются на всех субъектов права, включая органы государственной власти. Противоречие актов возможно в случае множественной пересекающейся компетенции, но это вопрос не природы и силы акта, а корректного определения предметов ведения органов исполнительной власти.

6) Подзаконные  акты отличаются разнообразностью и неоднородностью. Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя разнообразными формами, которые им прямо разрешены (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения). Они находятся в состоянии практически непрерывного изобретательства. В результате этой инициативной деятельности создаются эклектические соединения форм: инструкция + приказ; положение + инструкция и иные комбинации. Впрочем, творческий подход ведомств к формам правовых актов имел место и в советской истории. Остались такие отсутствующие сегодня и сомнительные в момент их принятия, виды, как, например, директивы, обращения, призывы и т.п.

. Бывают и  совсем необъяснимые документы,  например Программа Правительства  РФ «Двенадцать дел Правительства  России на 1998 год», утвержденная  Президентом РФ Б. Ельциным. Высказываются  эклектические идеи соединить  в едином документе и закон  и подзаконный акт, например, принять  план законопроектных работ в  виде федерального закона.

     7) Для некоторых сфер общественных  отношений существуют ограничения или специфический порядок издания нормативных правовых актов. Так, например, нормативные акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти «могут издаваться как источники гражданского права, содержать нормы гражданского права лишь в тех случаях и в тех пределах, в которых это предусмотрено Гражданским кодексом РФ, другими законами, а также иными правовыми актами. Таким образом, для издания ведомственного акта, содержащего нормы гражданского права, требуются специальные полномочия, предусмотренные либо в виде компетенции данного органа, либо в виде прямого поручения, адресованного ведомству законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. При этом возможно и делегирование полномочий по изданию нормативных актов определенным министерством и ведомством. Идея ограничения поводов и предметов, по которым могут издаваться правовые акты министерств и ведомств, впрочем, актуальна не только для гражданского права. Большинство действующих кодексов имеют нормы, отражающие указанную позицию.

       Таким образом,  очевидно намерение  законодателя ограничить ведомственное  правотворчество.  Очевидно одна  из причин такого беспокойства  в упрощенной процедуре принятия  подзаконных актов и, соответственно,  меньшей легитимности в сравнении  с законом. К сожалению, эта  ограничительная деятельность сама  чрезмерно многообразна и неоднозначна. Определенная практика в этой  области сложилась. Так, определено, каждый федеральный орган государственной  власти в учредительном акте  получает допустимые для него  формы нормативных актов. В  качестве такого правового основания  выступает постановление Правительства  РФ с названием «Вопросы министерства…»  и «Положение» об органе.  Так,  например министерству транспорта  РФ предоставлены безграничные  правотворческие полномочия, причем  разнообразие его актов вообще  не укладывается в имеющие  теоретические наработки и в  перечень актов, установленный  Правительством РФ.

     Положения об органе нередко не перечисляют  актов, а ограничиваются указанием  предмета правового регулирования  его нормативных правовых актов. 

     Совершенствование учения  о подзаконных нормативных  правовых  актах настоятельно требует  принятия закона, унифицирующего их систему,  в том числе, путем описания требований в целом и  к каждому виду в отдельности.