Договор аренды земельных участков

     О значении административных актов для  заключения договора. Нормы, предусматривающей  общий, единый порядок предоставления земельного участка, нет; в одних случаях, когда речь идет о строительстве, следует применять процедуры, предусмотренные ст. 31-32 ЗК РФ, в том числе предусматривающие этапы; а) обращения с заявлением, б) выбора, в) проверки условий использования, г) процедур согласования, д) информации заинтересованных лиц и организаций, составления акта выбора, ж) принятия решения о предварительном согласовании и т.д.

     Если  же имеется в виду предоставление земельного участка гражданам для  целей, не связанных со строительством, то применяются правила ст. 34 ЗК РФ. В частности, для обеспечения публичности и справедливости принимаемых решений, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны принять специальный акт, который бы устанавливал процедуры и критерии предоставления земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Заинтересованные граждане подают заявление в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (п. 2 ст. 34 ЗК РФ), содержащее цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (п, 3 ст. 34 ЗК РФ), В течение месячного срока орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его (п, 4 ст. 34 ЗК РФ). Решение о предоставлении участка принимается в двухнедельный срок (п. 5 ст. 34 ЗК РФ), а договор аренды заключается в двухнедельный срок после представления заявителем кадастровой карта (плана) земельного участка (п. 6 ст. 34 ЗК РФ). Дежурная кадастровая карта представляет собою документ, который в графической и текстовой форме воспроизводит сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре; т.е. предполагается, что заявитель заблаговременно совершит и действия, обеспечивающие формирование кадастровых данных и получение этой карты (плана). Существует и другие разновидности порядка предоставления земель, в том числе в аренду.

     Если  с различиями в порядке предоставления различных земель и для различных случаев еще можно согласиться, то вряд ли следует признать нормальной сегодняшнюю регламентацию порядка предоставления земель в целом. В соответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами третьей и четвертой ЗК РФ (т.е. право собственности, вещные права, право аренды и право безвозмездного срочного пользования), возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Отсюда следует, что сам ЗК РФ таких оснований не содержит (по смыслу статьи – не может содержать), в частности, все те нормы, которые предусматривают «предоставление» земли, в действительности не указывают на акты «предоставления» как основания возникновения прав на землю (в значении ст. 25 ЗК РФ). Не порождают права на землю и акты государственной регистрации – государственная регистрация лишь определяет момент возникновения этих прав, но сама по себе не порождает их. Что же касается гражданского законодательства, то общие указания об основаниях возникновения гражданских прав и обязанностей изложены в ст. 8 ГК РФ, а применительно к конкретным случаям и договорным институтам – в нормах, регулирующих конкретные группы правоотношений. Для аренды, прав из договора аренды – это нормы гл. 34 ГК РФ. Однако последние не предусматривают в качестве оснований возникновения арендных прав административные акты.

     Сложное и противоречивое законодательное закрепление состава юридических фактов, порождающих в конечном счете арендные отношения, требует отдельного исследования. Применительно же к рассматриваемым проблемам отметим следующее. Опираясь на сложившуюся практику, можно также утверждать, что сам по себе административный акт о предоставлении земли в аренду, т.е. без договора, не может породить арендных отношений. Если же арендатор отказывается от аренды земельного участка, то прекращается договор аренды, но не действие административного акта.

     Что же касается обязательности и безусловности  существования административного  акта, то необходимо признать обязательным его наличие в определенных законом  случаях. Кроме того, вопрос о «предоставлении» земель может и должен обсуждаться  не в смысле основания возникновения собственно права аренды, а с иной точки зрения. В частности, когда речь идет о предоставлении земель, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования, то термин «предоставление» является уместным, так как требуется решение соответствующего собственника. Именно поэтому вполне соответствует гражданскому законодательству п. 1 ст. 28 ЗК РФ – в том смысле, что акцент перенесен на слово «предоставляются», но также бессмысленна в остальном – весь изложенный в ней текст просто копирует соответствующие статьи ЗК РФ и ГК РФ. Поскольку же речь идет о публично-правовом образовании, за которое действуют его органы (см. ст. 124-125 ГК РФ), то в силу именно этой специфики субъекта на стороне арендодателя и рождаются вопросы, связанные с тем, кто, как, в каком порядке, с какими полномочиями вправе предоставить землю. В конечном счете, определенный полномочный орган, представляющий соответствующее публично-правовое образование, заключит договор аренды с арендатором, этот договор и будет действительным основанием для возникновения права аренды. Но этот орган должен быть определен! И наделен соответствующей компетенцией... Именно поэтому в соответствующих законах и иных правовых актах, положениях о государственных органах, уставах муниципальных образований содержатся специальные правила о том, кто именно принимает решения о распоряжении публичной собственностью, кто заключает от имени данных формирований договоры и пр.; этому же вопросу посвящена и ст. 29 ЗК РФ, предусматривающая, что, по общему правилу, земельные участки предоставляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления. Последующие статьи (ст. 30-34 ЗК РФ) излагают лишь порядок и условия такого решения, которое – в свою очередь – служит основанием для заключения договора. Заключать же договор могут и другие государственные органы, органы местного самоуправления, их управления, комитеты и т.п. Дополнительно есть смысл отметить, что необходимость соблюдать все процедуры и получать предварительное решение исполнительного органа власти «о предоставлении» земли следует только в случаях, специально указанных в законе, например, для строительства (ст. 29 ЗК РФ). В остальных же случаях, когда земельный участок уже находится в обороте (при перезаключении договора аренды с прежним арендатором, в случае, когда приобретено здание на участке, принадлежащем публичному образованию – ст. 36 ЗК РФ и т.д.) нет оснований для соблюдения этих процедур.

     Заметим, что и само земельное законодательство процедуру получения земельного участка а аренду именует не «основанием», а «порядком» (ср. ст. 34 ЗК РФ).

     Таким образом, вопрос о порядке (процедуре) предоставлении участка в действительности лежит в плоскости установления достаточной правосубъектности соответствующих органов, а не оснований появления права аренды. Вообще говоря, точно также может быть поставлен допрос и о правосубъектности арендатора, о полномочиях тех лиц, которые подписывают договор аренды с его стороны (например, в связи с правилами о крупных сделках, сделках с заинтересованностью и т.д.).

     Поскольку довольно часто на практике обнаруживается, что тот или иной государственный  либо муниципальный орган не имел надлежащего права на заключение договора аренды (исходя из вида земель, их размера и т.д.), то считаем необоснованным в подобных случаях применять норму ст. 168 ГК РФ и оценивать сделку аренды как ничтожную. Порок сделки в подобных случаях состоит не в основаниях появления прав аренды, а в отсутствии у органа, заключающего сделку, достаточной компетенции, что требует применения ст. 174 ГК РФ; такие сделки должны квалифицироваться как оспоримые и признавать их недействительными следует только в случае, когда арендатор знал или заведомо должен был знать о наличии ограничений по заключению договора аренды.

     Приведенная выше аргументация позволяет возражать  против того, чтобы рассматривать  вообще все факты, связанные с  выделением и предоставлением земельных  участков в аренду, в качестве равных элементов сложного юридического состава. Так, утверждение,что «приобретение права на аренду земельного участка юридически представляет собой сложный юридический состав, основой административном акте уполномоченного органа (администрации) о договоре аренды, заключаемом лицом, уполномоченным на заключение такого рода договоров администрацией города, и арендатором».

     Нормы, регулирующие порядок предоставления земель и определяют органы, уполномоченные принимать соответствующие решения, устанавливающие прежде всего на локальном уровне, в пределах публично-правового образования, часто изменяются, и по этой причине следует перелагать на арендатора, явно находящегося в положении, проблему решения полномочий того органа, который ним договор аренды.

     Аналогичным образом, как представляется, следует  оценивать наличие либо отсутствие соответствующих согласований по предоставлению участков в аренду. В этой связи уместно привести пример из судебно-арбитражной практики. При рассмотрении иска строительного кооператива о признании недействительным постановления администрации города, которым было отменено ранее в постановление о предоставлении ГСК земельного участка для строительства подземных гаражей, было установлено следующее. Первое постановление администрация города было принято вопреки Земельного кодекса (1991 г.) без учета мнения жителей, проживающих с участком, а также без согласования с Инспекцией государственного архитектурно-строительного надзора и городского комитета по ресурсам. В связи с отменой указанного постановления был признан недействительным и договор аренды земельного участка. Нет сомнений, что и действующее земельное законодательство требует предварительных согласований в соответствующих случаях (см., например, п. 11 ст. 30 ЗК РФ), но, тем не менее, этот вопрос лежит в сфере подготовки самого административного акта.

     Особо следует сказать о ситуации, связанной  с обязанностью заключать договоры аренды в связи с фактом использования  земель в населенных пунктах для  гаражей и кладовых. В большинстве  городов муниципальные власти пошли  по пути признания права пользования фактически занятыми под эти объекты земельными участками, за исключением участков, находящихся в зонах перспективного строительства и т.п. Однако на праве собственности или праве постоянного пользования такие участки предоставлялись лишь в небольших пределах, прочая часть фактически занятого под гараж или кладовую земельного участка подлежала (подлежит) оформлению на праве аренды. Не отрицая необходимость упорядочения и легализации данных отношений по землепользованию, все же следует обратить внимание на то, что в данном случае граждане оказываются обязанными заключить договоры аренды в условиях, когда в целом их право пользоваться землей уже было признано соответствующим муниципальным образованием. Совершенно ясно, что заключать такой договор аренды они вынуждены, так как, например, при фактически занимаемой площади гаража в 20 кв. метров норма может составлять 15 квадратных метров. Представляется, что понуждение к заключению договоров в таких случаях и нецелесообразно, и незаконно.

     И на самом деле, если в отношении обычной аренды наблюдается, скорее, усиление диспозитивных начал, то применительно к аренде земли хорошо просматривается линия на более активное вмешательство государства как в порядок заключения договора, так и исполнения договорных обязательств. Об этом свидетельствует и введение публичных торгов как общей процедуры для предоставления государственных и муниципальных земель в собственность (а частично – и в аренду), и установление единообразного режима государственной фиксации прав арендаторов, а также иные обстоятельства как правового, так и экономического характера. Тем не менее, представляется, наша страна пока отстает в решении вопросов публично-правового регулирования арендных отношений в сфере землепользования.

     В литературе отмечается, что развитые государства уже создали систему правовых средств, позволяющую эффективно и безболезненно (как в социальном, так и в финансовом смысле) решать проблему экономической и производственно-технической зависимости арендатора; в целом же удается сочетать публичные и частные интересы при использовании аренды. Однако для этого создана мощная нормативно-правовая база с разветвленным законодательством; так, в большинстве экономически развитых стран приняты кодифицированные законы о сельскохозяйственной аренде (Италия, Франция, Бельгия и др.), во Франции помимо такого закона существует целый ряд крупных специальных законов (о паритетных судах сельскохозяйственной аренды, об адаптации сельскохозяйственного предприятия к окружающей его экономической и социальной среде, об ориентации сельского хозяйства и т.д.), в Аграрном кодексе Франции сельскохозяйственной аренде посвящено 168 статей и т.д.

     Нормальным  явлением стала не просто более детальная  регламентация договоров, имеющих  существенное значение для государства, но и введение примерных и типовых договоров. Такие акты приняты в Германии, Англии, Швейцарии и других странах.

     Во  Франции жесткое законодательное  регулирование аренды земель, введение типовых форм, безусловных для  исполнения, привело к тому, что правоведы стали трактовать данный договор как «договор присоединения» или «продиктованный договор»; однако в данном случае условия навязывает не арендодатель другой стороне, а государство – обеим сторонам. Сравнивая процесс формирования условий договора, регулирования условий аренды государством в Западной Европе с порядком регламентации этих отношений в нашей стране, в литературе отмечается, что «В России наблюдается прямо противоположный процесс перехода от публично-правового к частноправовому регулированию аграрных отношений на принципах свободы договора... при этом сфера арендных отношений, рассматриваемая как сфера частных интересов, отдается на произвол рыночной стихни».

     В Единообразном Торговом Кодексе  США в разделе об аренде (Раздел 2А) только вопросам заключения договора аренды посвящена 21 статья, не считая прочих (20-30), так или иначе связанных с формированием условий арендного договора.

     Полагаем, что для нашей страны необходимым  является следование такой же практике, в том числе разработка и принятие различных примерных договоров аренды земельных участков: а) договоров для различных категорий земель, б) договоров, учитывающих наличие или отсутствие на земле объектов недвижимости, в) договоров субаренды.

     Широкое распространение продажа права  на заключение договора аренды получила, в частности в практике г. Москвы. Город Москва, являясь в лице своих уполномоченных органов власти продавцом земель и прав на заключение договора аренды земельных участков, выступает как частный субъект – сторона по сделке. Цена каждой сделки устанавливается продавцом максимально высокой с учетом действительных цен, существующих на земельном рынке г. Москвы. Право г. Москвы на продажу находящихся в государственной собственности города земельных участков и прав на заключение договора аренды земельных участков в настоящее время не ограничено федеральными законами, как и не ограничен предельный размер платы при купле-продаже как земельных участков, так и прав на заключение договора аренды земельных участков. Большинство московских нормативных актов было разработано и издано без учета верховенства действующего федерального законодательства, в ходе их разработки было оставлено без внимания хорошо разработанное правовое регулирование земельных отношений, содержащееся в гл. 17 ГК РФ.