Государственный кадастровый учет земельных участков

Понятие и значение института государственного кадастрового учета земельных участков в системе  регулирования земельных отношений

По общему определению  «кадастр» - есть систематизированный, официально составленный на основе периодических  или непрерывных наблюдений свод основных сведений об экономических  ресурсах страны[1].

Термин «кадастр» (от франц. cadastre - лист, реестр) распространен во всем мире, за исключением Скандинавских стран, где вместо него используют слово «реестр». Происхождение термина «кадастр» ученые-этимологи объясняют с разных позиций. Так, например, французский этимолог Блондхейм считал, что термин «кадастр» восходит к греческому слову «катастикон» или «катастрихон», что буквально означает тетрадь для записей, записная книжка. Другой ученый, Добнер (1892 г.) связывал этот термин со средневековым латинским словом «капитаструм» или «каптаструм», что является слиянием двух слов «капитум» и «региструм» и означает буквально следующее: реестр единиц оценки территорий, то есть реестр налоговых территориальных единиц, на которые были поделены подвластные Риму провинции.

До середины прошлого века понятие «кадастр» употреблялось  по преимуществу в связи с налогообложением недвижимости и означало, прежде всего, систему информации о налогооблагаемой недвижимости. Развитие капиталистических  отношений, вызвавшее интенсивный  процессы оборота недвижимости, инвестиций в недвижимость, получения кредитов под залог недвижимости, вывели на первый план проблему укрепления прав, из которой следовала надежность сделок, снижение рисков инвестиций.

В современном понимании  – определение кадастра исключительно  как инструмента расчет земельного налога недопустимо. В этой связи, не согласимся с исследователями (Шейнин Л.Б.[2]) сводящими определение земельного кадастра исключительно к целям налогообложения.

Кадастр - это методологически упорядоченный государственный учет данных по земельной собственности в пределах определенного государства или района, базирующийся на результатах съемки границ участков собственности. Каждой собственности присваивается определенный номер - идентификатор. Границы и номер собственности обычно отображаются на крупномасштабных картах[3].

С кадастром тесно  связан термин «кадастровая съемка», которая означает съемку границ участков недвижимой собственности. Понятие кадастра включает также систему данных, необходимых для налогообложения земельных участков, собственности и регистрации юридических прав.

В зависимости от типа и классификации кадастр приобретает различные значения, соответствуя целям, для которых он создается.

По назначению кадастр  можно разделить на три большие категории:

1) налоговый, или фискальный — для характеристики недвижимого имущества с целью определения порядка и размеров налогообложения;

2) правовой, или юридический — для защиты прав владения собственности;

3) многоцелевой — для решения спектра правовых, экономических, экологических, градостроительных задач, а также решения проблем управления и планирования развитием территории. Многоцелевой кадастр содержит сведения об объектах разного типа: природных ресурсах, инфраструктуре, социально-экономических явлениях.

Понятие земельного кадастра неразрывно связано с понятиями  учета, оценки состояния и использования  земельных ресурсов и в своей  основе предполагает выделение и  описание земельных участков, их территориальных  границ с последующим картографированием и представлением количественных и  качественных характеристик. Государственный  земельный кадастр ведется в  целях защиты прав собственников  земли и создания объективной  основы для налогообложения, обеспечения  рационального использования и  охраны земель, планирования использования земельных ресурсов.

Легальное определение  государственного земельного кадастра дано законодателем в ст.1 Закона о земельном кадастре, - это систематизированный  свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных  зонах и наличии расположенных  на земельных участках и прочно связанных  с этими земельными участками  объектов (далее - сведения государственного земельного кадастра).

Заметим также, что  понятие государственного земельного кадастра в Законе о земельном  кадастре и аналогичное понятие  в ЗК РФ (п.1 ст.70) – не совпадают.

В п.1 ст.70 ЗК РФ государственный  земельный кадастр определен  как - систематизированный свод документированных  сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о  кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого  имущества. В государственный земельный  кадастр включается информация о  субъектах прав на земельные участки.

Исследователи, сходятся во мнении, что данное несоответствие должно быть устранено законодательным  путем внесения изменений в Закон  о земельном кадастре.

На наш взгляд, данное несоответствие носит, скорее, технический характер, однако, учитывая, что Земельный кодекс РФ принят после  Закона о земельном кадастре, определение, данное законодателем в ЗК РФ, представляется более актуальным, разработанным  с учетом принципов земельного права.

Необходимо отличать понятие государственного земельного кадастра и государственный кадастровый учет земельных участков. Последнее – является деятельностью, и представляет собой описание и индивидуализацию в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки (абз.3 п.1 ст.1 Закона).

В целом, нельзя не отметить, что современное понятие  земельного кадастра - как в России, так и во многих странах мира, постепенно сближается с понятием «земельной информационной системы», поддерживаемой государством и предназначенной  для учета физических, экономических, правовых и специальных документированных  сведений о единых объектах недвижимости, а также фискальных (налогообложения), правовых (защиты прав собственности) и управленческих целей. Эта тенденция нашла свое отражение в изданных ООН в 1996 г. «Руководящих принципах управления земельными ресурсами»[4], в которых отмечено, что «право собственности на землю, ее стоимость и использование, хотя теоретически являются независимыми, на практике тесно взаимосвязаны».

Создание и ведение  фундаментального земельного кадастра служит многим целям, основные из которых названы в ст.4 Закона:

Государственный земельный  кадастр создается и ведется  в целях информационного обеспечения:

государственного  и муниципального управления земельными ресурсами;

государственного  контроля за использованием и охраной земель;

мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;

государственной регистрации  прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

землеустройства;

экономической оценки земель и учета стоимости земли  в составе природных ресурсов;

установления обоснованной платы за землю;

иной связанной  с владением, пользованием и распоряжением  земельными участками деятельности.

Все эти функции  государственного и муниципального управления имеют своей целью  обеспечить средствами права рациональное использование и охрану земельных  ресурсов страны, что, в свою очередь, является главной целью государственного земельного кадастра.

Формула «иной деятельности», заключающаяся в последней части  статьи 4 Закона подразумевает, что  перечень, указанных непосредственно  в законе действий – не исчерпывающий. К «иной деятельности» относят  такие не менее важные функции  государственного и муниципального управления, как планирование использования  и охраны земель, зонирование и  резервирование земель, мониторинг земель.

Земельный кадастр  служит инструментом реализации всех указанных государственных функций  в области рационального землепользования, поскольку предоставляет достоверные  и необходимые сведения органам  управления и их должностным лицам.

Итак, земельный  кадастр служит прежде всего публичным интересам государства о рациональном использовании и охране земельных ресурсов страны. Но как совершенно справедливо отмечают исследователи, нельзя забыть о служении земельного кадастра также частным интересам и целям собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земли. Так, всякое юридическое и физическое лицо, совершая сделку, предметом которой является земельный участок и находящееся на нем недвижимое имущество, не может ее совершить грамотно и с выгодой для себя, не получив от органов, ведущих земельный кадастр, достоверные сведения о кадастровой оценке данного земельного участка, законных правах его владельца, сервитутах и других обременениях и особенностях правового положения избранного предмета сделки. При возникновении земельных споров документы земельного кадастра (ст. 13 Закона) служат судам объективным «советчиком» и помощником для вынесения правильного решения по конкретному земельному спору[5].

Таким образом, можно  подытожить, что государственный  земельный кадастр ведется в  целях обеспечения реализации государственной политики эффективного и рационального использования и управления земельными ресурсами и иной недвижимостью в интересах укрепления национальной экономики, повышения благосостояния граждан, обеспечения государственных гарантий прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, формирования полного и достоверного источника информации об объектах недвижимости, а также на совершенствование государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Отметим также, что  важным назначением земельного кадастра является его фискальная функция. Фискальное направление земельного кадастра действующим  законодательством востребовано недавно. По оценкам экспертов, ссущественный вклад в увеличение доходной части бюджетов всех уровней будет достигнут в скором времени за счет более полного государственного кадастрового учета недвижимости и государственной кадастровой оценки, в том числе от дополнительно выявленных объектов налогообложения. В результате реализации мероприятий подпрограммы к 2011 году будет сформирована налоговая база, которая обеспечит ежегодный сбор земельного и имущественных налогов на уровне 250 млрд. рублей. Расчет произведен исходя из увеличения к концу 2011 года поступлений, получаемых от сбора земельного и имущественных налогов, на 30 процентов (в 2004 году поступления составили 192,4 млрд. рублей, в том числе от сбора земельного налога - 46,6 млрд. рублей, налога на имущество организаций - 142,7 млрд. рублей, налога на имущество физических лиц - 3,1 млрд. рублей)[6].

Обратимся к рассмотрению современного правового регулирования  государственного земельного кадастра.

Действующие источники  государственного земельного кадастра можно классифицировать по их иерархии (согласно их юридической силе) следующим  образом: 1) по вертикали: федеральные, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; 2) по горизонтали: Конституция Российской Федерации, конституционные федеральные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты министерств и ведомств Российской Федерации.

Конституция закрепляет общие принципы землепользования; Земельный  кодекс РФ (п.1 ст.70) закрепляет общее  понятие государственного земельного кадастра, отсылая к специальному федеральному закону.

Центральным законодательным  актом, направленным на правовое регулирование  государственного земельного кадастра - является Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном  земельном кадастре"[7] (с изменениями от 22 августа 2004 г., 30 июня 2006 г.) Федеральным законом от 30 июня 2006г. N93-ФЗ[8] в Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» внесены изменения, вступившие в силу с 1 сентября 2006г.

В развитие норм Закона о земельном кадастре Правительство  РФ утвердило Правила кадастрового деления территории Российской Федерации  и Правила присвоения кадастровых  номеров земельным участкам (см. Постановление Правительства РФ от 06.09.2000 N 660)[9].

Постановлением  Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418^[10] (действует с изменениями от 14, 19 марта 2005 г., 11 апреля 2006 г.) установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации).

В рамках отведенных полномочий Федеральное агентство  кадастра объектов недвижимости (ранее  Роскомзем) вправе принимать акты, направленные на воплощение норм действующего законодательства. В частности, можно выделить: Требования Росземкадастра от 23 апреля 2004 г. "Требования к оформлению документов, представляемых для внесения в государственный земельный кадастр сведений об экономических характеристиках земельных участков"; Правила оформления кадастрового плана земельного участка, утвержденные Росземкадастром 10 апреля 2001 г., а также Правила оформления кадастрового плана территории для расчета кадастровой стоимости земельных участков, утвержденные Росземкадастром 5 марта 2004 г. и др.

В настоящее время  продолжается совершенствование регулирования  системы государственного учета  земельных участков.

Во-первых, заметим, что Постановлением Правительства  РФ от 13 сентября 2005 г. N 560 утверждена новая  подпрограмма "Создание системы  кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)" федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения  государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы)"[11]

Подпрограмма рассчитана на 2006 - 2011 годы, ее реализация планируется  в 3 этапа.

На первом этапе (2006 - 2007 годы) планируется:

разработка нормативно-правовой и методологической базы ведения  государственного кадастра недвижимости, унифицированных технических решений  по учету и кадастровой оценке объектов недвижимости;

инвентаризация  и введение сведений об объектах недвижимости в государственный кадастр недвижимости;

формирование обновленной  цифровой картографической основы с  применением современных методов  дистанционного зондирования по экономически значимым территориям Российской Федерации;

создание опорных  межевых сетей;

актуализация результатов  государственной кадастровой оценки земель, проведение кадастровой оценки объектов капитального строительства;

разработка рабочих  процессов и автоматизированной системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости, ее опытное  внедрение в 5 экспериментальных  регионах;

создание автоматизированных рабочих мест, проектирование мультисервисной телекоммуникационной сети Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и федерального кадастрового информационно-аналитического центра;

оптимизация структуры  и численности территориальных  органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и подведомственных ему организаций, повышение квалификации и переподготовка специалистов, осуществление проектных работ, приобретение новых административных и производственных площадей, реконструкция и техническая модернизация объектов Агентства и подведомственных ему организаций.

На втором этапе (2008 - 2009 годы) планируется:

инвентаризация  и введение сведений в государственный  кадастр недвижимости, формирование его обновленной цифровой картографической основы;

завершение работ  по актуализации результатов государственной  кадастровой оценки земель, проведение кадастровой оценки объектов капитального строительства;

введение в регионах Российской Федерации (по мере оснащения  техническими средствами) в эксплуатацию автоматизированной системы государственного кадастра недвижимости, проведение кадастрового учета объектов недвижимости, апробирование  межведомственного взаимодействия;

создание мультисервисной телекоммуникационной сети Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, выполнение работ в г. Москве по созданию федерального кадастрового информационно-аналитического центра и др.

На третьем этапе (2010 - 2011 годы) планируется:

завершение формирования обновленной цифровой картографической основы, инвентаризация и введение сведений об объектах недвижимости в  государственный кадастр недвижимости, внедрение рабочих процессов  государственного кадастрового учета, кадастровой оценки объектов недвижимости;

формирование информационных ресурсов федерального кадастрового информационно-аналитического центра, организация доступа к  этим ресурсам пользователей в соответствии с их правами и полномочиями;

завершение реконструкции  и технической модернизации административных и производственных зданий органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и подведомственных ему организаций, повышение квалификации и переподготовка специалистов Агентства и подведомственных ему организаций.

К концу 2011 года планируется  закончить создание система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации.

Наряду с реализацией  программы, в настоящее время, продолжается совершенствование законодательных  основ государственного кадастра земельных  участков. Так, распоряжением Правительства  РФ от 15 июля 2006 г. N 1017-р «О проекте  федерального закона "О государственном  кадастре недвижимости"» в Государственную  Думу РФ был внесен проект ФЗ "О  государственном кадастре недвижимости" (подготовлен Министерством экономического развития и торговли).

Законопроект направлен  на решение вопросов регистрации  недвижимого имущества, информационного  обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической  оценки и налогообложения недвижимого  имущества, а также совершенствование  деятельности в области формирования недвижимого имущества.

Как отмечается в  пояснительной записке к проекту, в настоящее время в Российской Федерации действует сложная  многоуровневая система реестров и  кадастров недвижимого имущества. При этом учет недвижимого имущества  осуществляется как учет объектов права  либо объектов правления в зависимости  от целей учета.

Авторы проекта  отмечают, что существующие системы  учета не связаны между собой  и не позволяют получить объективные  сведения о недвижимом имуществе  на территории Российской Федерации. Получение  указанных сведений по Российской Федерации  в целом связано со значительными  материальными и трудозатратами. Существующая система также не позволяет эффективно реализовывать программы, предполагающие комплексный анализ различных видов недвижимого имущества Следствием отсутствия единой системы учета является также наличие большого количества неучтенных объектов, в том числе, объектов самовольной постройки и земельных участков, появившихся в результате самозахвата земель.

Таким образом, законопроект призван расширить категорию  земельного кадастра до кадастра недвижимого  имущества. При этом из сферы действия законопроекта исключены леса, многолетние  насаждения и водные объекты, участки  недр, морские и воздушные суда, суда внутреннего плавания и космические  объекты, предприятия как имущественные  комплексы.

В законопроекте  дается следующее определение государственного кадастра недвижимости - систематизированный  свод сведений и документов об объектах кадастрового учета, прошедших государственный  кадастровый учет, а также сведений об административно-территориальном  и кадастровом делении.

Основными принципами законопроекта является:

- применение единой  системы и технологии для создания  и ведения государственного кадастра  недвижимости;

- обязательность  государственного учета недвижимого  имущества;

- презумпция официального  описания недвижимого имущества,  внесенного в государственный  кадастр недвижимости;

- внесение актуальных  и достоверных сведений в государственный  кадастр недвижимости;

- обеспечение постоянного  хранения внесенных сведений;

соотносимость сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, с другими государственными информационными ресурсами;

- своевременное  и полное информационное обеспечение  в соответствие с целями законопроекта.

Учету в государственном  кадастре подлежат все вновь созданные  и вновь образованные объекты, а  также изменение сведений о недвижимом имуществе в случаях, предусмотренных  законопроектом. Урегулирован порядок внесения и предоставления сведений государственного кадастра недвижимости и порядок ведения кадастра. Деятельность по формированию объектов учета в соответствии с законопроектом является коммерческой, осуществляется кадастровым инженером на основании возмездного публичного договора. Кадастровые инженеры будут объединены в саморегулируемые организации. Законопроект вводит понятие кадастровой стоимости. Предусматривается, что определение кадастровой стоимости недвижимого имущества производится в соответствии с методиками кадастровой стоимости различных категорий имущества, учитывая рыночные цены на недвижимое имущество в зависимости от региона. При этом предложенная структура правовой формы деятельности кадастровых инженеров основана на изучении деятельности аналогичных структур в других странах, а также опыта организации российских институтов нотариата, адвокатуры и арбитражного управления.

Значительное внимание в законопроекте уделено процедуре  согласования местоположения и границ земельного участка, что позволит в дальнейшем избежать судебных разбирательств и способно оказать значительное влияние на укрепление и стабилизацию рынка земель.

Законопроект, к  настоящему времени, принят в первом чтении, идут дискуссии и споры, между  тем большинство исследователей сходятся во мнении, что за данным законом  будущее.

Таким образом, можно  подвести следующие итоги: создание и модернизация государственного земельного кадастра (нормативной правовой базы в данной сфере) наиболее активно  происходили в преддверии или  в периоды земельных реформ в  России с определенной периодичностью и завершались, как правило, совместно  с систематизацией (кодификацией) законодательства.

В настоящее время, в связи с проходящими земельными реформами – формируются новые  правовые основы кадастрового учета  земель.

[1] Словарь юридических терминов – М., Норма, 2004.

[2] Шейнин Л.Б. Земельное право России: Учебное пособие – М.: Эскмо. – 2007. – с.170-174.

[3] Коротеева Л.И. Земельно-кадастровые работы. Технология и организация. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2006. – с.6.

[4] ЕЭК ООН «Руководящие принципы управления земельными ресурсами» (Женева, 1996 год).

[5] Комментарий к ФЗ «О государственном земельном кадастре» (постатейный) / под ред. Е.А. Галиновской – М.: ЗАО Юстицинформ, 2004.

[6] Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 560 утверждена новая подпрограмма "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)" федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы)"

[7] Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 10 января 2000г. - №2. - Ст.149.

[8] Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 3 июля 2006г. - №27. - Ст. 2881.

[9] Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660 "Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 11 сентября 2000г. - №37. - Ст.3726.

[10] Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 23 августа 2004г. - N 34. - Ст.3554.

[11] Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 560 "Об утверждении подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)" федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета