История развития местного самоуправления

Дореволюционный этап

Отсчет  российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков  и правоведов, можно начинать с  Ивана IV.

Значительный  вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием  «Приговор царской о кормлениях и о службах» лета (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России.

Преобразования  Петра I фактически затронули все  области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».

Россия  была разделена на 8 губерний (во главе  с губернаторами): Московская, Санкт-Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось.

В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для  управления губерний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.

Наиболее  значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях. 
 
 
 
 
 
 
 
 

Местное самоуправление в  советский период

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в  единую систему государственной  власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов  рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

К концу  декабря 1917 г. отношение нового правительства  к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов  Народных Комиссаров был распущен Земский  союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления.

В Конституции  РСФСР 1918 г. задачи местных Советов  определялись следующим образом:

• проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;
• принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;
• разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
• объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Система местного самоуправления в СССР, в  том числе и в Российской Федерации  в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим  образом. По Конституции СССР 1997 г. местные  Советы должны были руководить на своей  территории государственным, хозяйственным  и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.

В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.

Значительным шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Согласно  Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного  самоуправления населения а также  местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок, город.

Местное самоуправление России в переходный период

(90-е  годы xx века)

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной  власти, в российском законодательстве происходило постепенно.

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных  Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим  исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Согласно  Закону «О местном самоуправлении в  РСФСР» учреждался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).

Формирование  и становление местного самоуправления востребовало объединения усилий новых муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправления. Одним из первых 13 марта 1991 г. был учрежден Союз российских городов и региональных образований (СРГ).

Новый этап становления и развития в  России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 г.

Процесс муниципальных реформ в России, можно  разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.

В 90-е  гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако несмотря на это, функционирующая в стране система  местного самоуправления все еще  была далека от своей конституционной  модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти. 
 
 
 
 

Организация местного самоуправления в Московской области

В рамках реализации 131 Федерального закона в  Московской области число муниципальных  образований достигло 378, из которых 36 городских округов, 36 муниципальных  районов, 114 городских и 192 сельских поселения. При этом вновь образованными  являются 299 муниципальных образований (107 городских и 192 сельских поселения).

Законом Московской области определено, что  установленный перечень вопросов местного значения поселений может быть изменен  путем внесения изменений в областной  закон либо путем принятия отдельного закона для конкретного поселения.

Предложения об изменении перечня вопросов местного значения поселений вносятся главами  поселений по согласованию с Советами депутатов поселений Губернатору  Московской области. Согласно порядку  рассмотрения указанных предложений, они предварительно рассматриваются  Комиссией по содействию развития местного самоуправления в Московской области. В целях организации работы Комиссии по рассмотрению поступивших предложений  центральными исполнительными органами государственной власти Московской области разрабатываются критерии готовности вновь образованных поселений  к решению вопросов местного значения, которые позволят провести объективную  оценку представляемых предложений. Это, в первую очередь, организационно оформленная  структура, финансовая возможность  самостоятельно решать те или иные вопросы, наличие имущества. Поскольку, если нет финансов, сложно говорить о самостоятельном и ответственном  осуществлении местного самоуправления.