Компетенция органов местного самоуправления

 В соответствии с п. 3 ст. 15 Закона о местном самоуправлении 1995 г. в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

 Кроме того, этим же Законом к исключительному  ведению представительных органов местного самоуправления отнесено принятие решения о про ведении местного референдума (п. 2 ст.22), установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). В соответствии с ч. 7 ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» формирование избирательных комиссий муниципальных образований также осуществляется представительными органами муниципальных образований⁶. Закон о местном самоуправлении 2003 г. несколько расширил перечень вопросов, входящих в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования. В соответствии с п. 10 ст. 35 указанного Закона в исключительной компетенции представительного opгана муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнение; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

 Новый Закон, в отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., не предусматривает принятие уставов муниципальных образований на местном референдуме, их принятие отнесено к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления. Устав муниципального образования является важнейшим правовым актом, принимаемым на местно уровне, именно он определяет компетенцию органов местного самоуправления, порядок решения вопросов местного значения. Исключение возможности принятия уставов на местных референдумах обусловлено, вероятно, желанием экономить финансовые средства муниципальных образований, поскольку проведение референдумов - весьма затратная процедура. А в условиях проводимой реформы местного самоуправления во вновь принятые уставы, возможно, неоднократно потребуется вносить изменения, т.е. проводить повторные референдумы⁷.

 Закон о местном самоуправлении 2003 г. отдельно выделяет в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов услуги муниципальных предприятий и учреждений (п. 6 ч. 10 ст. 35). Хотя муниципальные предприятия и учреждения входят в состав муниципальной собственности, полномочия по установлению порядка распоряжения ими указаны отдельно в связи с особой социальной значимостью данных предприятий и учреждений. Так, муниципальные предприятия, как правило, являются монополистами в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг. Решения о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляются компетентными opганами местного самоуправления, как правило, местной администрацией рацией. Представительный орган определяет сам порядок принятия таких решений (например необходимость их согласования с теми или иными должностными липами и т.п.).

 Закон о местном самоуправлении 2003 г. относит к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления также определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления полномочий по решению -вопросов местного значения.

  Под материально-техническим и организационным обеспечением может пониматься очень широкий круг вопросов. Например, обеспечение органов местного самоуправления необходимым оборудованием, оргтехникой, представление им необходимых информационных и справочных материалов и т.п. Такое обеспечение может поручаться как собственному аппарату представительного органа, так и аппарату местной администрации. Организационные формы контроля представительных органов муниципального образования за исполнением органами и должностными лицами органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения определяются в уставах муниципальных образований или других нормативных правовых актах. Например, в соответствии с Уставом г. Саратова Саратовская городская дума осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления города и их должностных лиц. Порядок осуществления контрольной деятельности устанавливается регламентом городской думы. Регламентом определены объекты контроля - деятельность администрации города, ее структурных подразделений и должностных лиц, исполнение решений думы и др. Контроль осуществляется в форме запросов, заслушивания информации; отчетов структурных подразделений администрации города о своей работе и других формах⁸.  

  2.2.Полномочия  главы муниципального  образования

  В соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ главой муниципального образования является высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

  Указанным законом глава муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления. Поэтому многие ученые и юристы-практики рассматривают главу муниципального образования в качестве самостоятельного органа местного самоуправления⁹.

  Однако, по нашему мнению, глава муниципального образования не может считаться  органом местного самоуправления, поскольку само понятие «орган» согласно словарю С.И. Ожегова означает в данном случае «государственное или общественное учреждение, организацию»¹⁰. А поскольку глава муниципального образования являет собой физическое лицо, т.е. конкретного гражданина, наделенного отдельными управленческими полномочиями, отнести его к организации (пусть даже без права юридического лица) невозможно.

  Главу муниципального образования следует рассматривать только в качестве выборного должностного лица местного самоуправления. Подтверждением данной точки зрения выступает следующее:

    во-первых, согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования может быть избран на муниципальных выборах либо избран представительным органом муниципального образования из своего состава. Других способов формирования данного института муниципального управления закон не предусматривает. Это определяет один из основных признаков главы в качестве элемента структуры органов местного самоуправления - выборность;

    во-вторых, общая характеристика главы муниципального образования совпадает с определением должностного лица местного самоуправления, представленным в ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой должностным лицом местного самоуправления является «выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления». О выборности главы муниципального образования мы уже упоминали выше, кроме того, налицо и наличие у него исполнительно-распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения.

Однако  Федеральный закон № 131-ФЗ, опуская термин «выборное», характеризует главу муниципального образования в первую очередь как высшее должностное лицо местного самоуправления. Данное положение закономерно, поскольку компетенция главы муниципального образования в качестве должностного лица местного самоуправления не ограничивается указанными исполнительно-распорядительными полномочиями. Согласно ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования обладает правом представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, а также правом действовать от имени муниципального образования без доверенности. Указанные полномочия, которые необходимо рассматривать как представительские, делают главу муниципального образования по статусу выше других должностных лиц местного самоуправления. Поэтому законодатель, употребляя по отношению к главе муниципального образования термин «высшее должностное лицо», исходит именно из этого симбиоза представительских и исполнительских функций, характерных для данного субъекта системы местного самоуправления.

  Федеральный закон № 131-ФЗ (ст. 36) определяет лишь основные полномочия главы муниципального образования, к которым относятся: подписание и обнародование нормативно-правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; издание в пределах своих полномочий правовых актов; предъявление требования о созыве внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

  В остальном полномочия главы муниципального образования должны быть определены уставом данного муниципального образования. При этом круг таких полномочий напрямую будет зависеть от трех основных факторов: от места главы в системе местного самоуправления. Это определяется в первую очередь тем, каким способом был избран глава муниципального образования. Совершенно очевидно, что глава, избранный из состава представительного органа, никогда не сможет в полной мере «бороться за власть» с данным органом. С другой стороны, глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, может серьезно поспорить с представительным органом муниципального образования при разделе полномочий (за рамками обязательной компетенции) и даже обойти его в данном вопросе; от перечня вопросов местного значения. Здесь помимо правового статуса самого муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ и т.д.), оказывающего непосредственное влияние на указанный перечень, существенную роль будет играть и то, в какой степени муниципальное образование исполняет свои полномочия самостоятельно, не передовая их в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ, но другой уровень управления. Естественно, что чем шире круг вопросов местного значения, тем больше возможностей у главы муниципального образования распространить на них свою компетенцию; от того, входит ли глава муниципального образования в состав представительного органа муниципального образования но правах председателя с правом решающего голоса (для глав, избранных но муниципальных выборах или представительным органом) или возглавляет местную администрацию (для глав, избранных но муниципальных выборах). В первом случае у него появятся дополнительные полномочия по организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором - полномочия главы местной администрации.

  Нельзя  не сказать еще об одной важной особенности взаимоотношений между главой и представительным органом муниципального образования - правом «вето» главы но решения, принятые представительным органом. В соответствии с ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативно-правовой акт представительного аргона местного самоуправления, направленный ему на подписание.

  И хотя законодатель предусмотрел для  представительного органа возможность преодоления такого «вето», сома наличие у главы муниципального образования этого права, а также специфичность его полномочий в целом позволяют говорить о существовании на местном уровне принципа «разделения властей», характерного для системы органов государственной власти.

  Таким образом, глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

  2.3.Полномочия  исполнительно-распорядительного  органа местного  самоуправления

  Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 34 устанавливает, что каждое Муниципальное образование должно иметь местную администрацию.

  Местная администрация- это исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органом местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации¹¹.

  Исполнительный орган осуществляет свои функции двумя способами: правовым и организационным¹².

 Закон о местном самоуправлении 2003 г., как уже отмечалось, исходит из необходимости реализации принципа разделения властей и на местном уровне. В соответствии с данным Законом в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования должна быть местная администрация – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Часть 1 ст. 37 вышеуказанного Закона устанавливает, что местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.