Міжмуніципальне співробітництво

МІЖМУНІЦИПАЛЬНЕ СПІВРОБІТНИЦТВО

Однією з форм горизонтальної взаємодії  органів місцевого самоврядування у світі є «Intermunicipal cooperation» (IMC – абревіатура, англ.), що у дослівному перекладі українською - Міжмуніципальне співробітництво. Міжмуніципальне співробітництво (далі – ММС) є одним з найактуальніших питань муніципальної, регіональної та державної, в тому числі, парламентської, президентської та урядової політики в Україні. Застосування ММС технологій є не тільки національною, а й світовою тенденцією (наприклад, країни Велика Британія, Вірменія, Данія, Іспанія, Італія, Македонія, Норвегія, Польща, Португалія, Росія, Угорщина, Франція, Швеція).

З прийняттям Конституції України 1996 року закладена правова основа ММС. Зокрема ч. 2 ст. 142 визначає, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби .

Механізми легітимації зазначених «об’єднань»  регулює Закон України «Про місцеве  самоврядування в Україні» (стаття 6), згідно якому добровільне об'єднання  територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Слід зазначити, що при викладенні суті ММС законодавець уникає терміну «міжмуніципальне співробітництво». Натомість, у зарубіжній законодавчій практиці, наприклад, Російської Федерації, цей термін використовується. У 2009 році прийнятий Закон України «Про асоціації органів місцевого самоврядування», який можна розглядати як організаційну, комунікативну та акумулюючу основи запровадження ММС як одного з способів вирішення проблем місцевого значення в форматі об’єднання зусиль територіальних громад.

Аналіз  наведених положень законодавства  призводить до висновків про існування різних рівнів і видів ММС, а відповідно, – завдань, механізмів і процедур. Натомість, загальною властивістю форм ММС є захист інтересів і забезпечення потреб територіальних громад.

Останнім  часом ММС набуває не тільки прикладного  значення, а й теоретико-правового, концептуального. Свідченням такої тенденції є наукові праці, присвячені питанням ММС, українських вчених, які розглядають міжнародні, в тому числі, процесуально-правові (М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, В. С. Коссей, М. П. Орзіх) або міжрегіональні аспекти ММС; фахівців, які акцентують увагу на національному вимірі ММС (наприклад, В. В. Толкованов, Р. Герцог, А. К. Гук, В. О. Купрій, Е. Р. Рахімкулов) і визначають як відносини між двома або кількома органами місцевого самоврядування (далі – ОМСВ), тобто органами базового рівня місцевого самоврядування), які мають статус юридичних осіб та мають певну політичну, юридичну та фінансову автономію (відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 р.) або висвітлюють економіко-правову етимологію поняття ММС у системному зв’язку з суміжними поняттями «міжмуніципальна співпраця», «міжмуніципальне партнерство», «міжмуніципальна консолідація», «субрегіональне партнерство» (І.Л. Панасюк); а також зарубіжних вчених, предметом досліджень яких є ММС .

В Україні питання міжмуніципального  співробітництва набуває особливого значення в контексті підготовки до здійснення широкомасштабної реформи  місцевого самоврядування, яка, зокрема, передбачає оптимізацію системи  адміністративно-територіального устрою, покращення комунальних послуг, які надаються громадянам. Відповідно до норм Конституції, Закону "Про місцеве самоврядування України", завдань Концепції державної регіональної політики слід стимулювати формування на добровільній договірній основі об´єднань відповідних ланок адміністративно-територіальної системи (при збереженні цими ланками статусу самостійних юридичних осіб) для ефективного вирішення спільних проблем. Формування і функціонування таких об´єднань має розглядатись як попередній крок для майбутнього укрупнення цих ланок. На його думку, реалізуючи відповідні норми нового Бюджетного кодексу України , Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", нові громади зможуть на договірній основі передавати сусіднім містам частину власних бюджетних коштів для забезпечення свого населення відповідними послугами. "Важливе значення для подальшого розвитку міжмуніципального співробітництва має питання законодавчого забезпечення міжмуніципального співробітництва, розвитку національного законодавства у цій сфері, у зв´язку з чим Комітет розпочав тісну співпрацю з новою програмою Ради Європи "Посилення місцевої демократії та сприяння реформам місцевого самоврядування в Україні", одним з основних завдань якої є розвиток ММС в Україні на основі відповідних рекомендацій Ради Європи, інших міжнародних організацій, а також кращих практик інших європейських країн.

Також необхідно закликати представників місцевої влади активніше роз’яснювати громадянам необхідність проведення структурних реформ. питання ММС повинне обговорюватись на всіх рівнях: державному, регіональному та локальному, в рамках проведення «круглих столів» та інших заходів. Не зважаючи на актуалізацію питання в Україні, правова концепція розвитку ММС залишається законодавчо невизначеною, натомість опереджають прикладні, функціональні показники розвитку ММС; свідчать про те, що ММС технології (економічні, фінансові, правові, управлінські, технічні, культурні та ін.) використовуються і мають позитивний результат .

Таким чином, ММС з огляду на свою соціальну природу, мету, суб’єктно-об’єктний  склад, способи і засоби, механізми  реалізації з позиції права є  предметом муніципального регулювання  на чотирьох основних рінях: конституційному, законодавчому, регіональному, локальному, в тому числі, статутному. За правовою суттю, ММС – це один з способів реалізації місцевого самоврядування. За правовим змістом, ММС – це муніципально-правові відносини між суб’єктами місцевого самоврядування, які виникають у зв’язку з необхідністю співробітництва на договірних засадах з метою вирішення питань місцевого значення. Вважається, що за своєю правовою формою ММС – це системна сукупність муніципальних процедур, об’єднаних єдиною метою, суб’єктно-об’єктним складом, змістом яких є вирішення питань місцевого значення. Зазначені процедури визначаються муніципальним процесуальним правом, яке за своєю природою має комплексний і міжгалузевий характер. Обґрунтовуючи правову предметність ММС автор має на меті проведення систематизації норм, які регулюють або закріплюють процедури ММС; визначення процесуального блоку правової концепції розвитку ММС.

ММС як інститут вбачається нам одним  з основних і реальних у сучасних умовах механізмів місцевого самоврядування в Україні. Україна перебуває на стадії вивчення нового досвіду у сфері міжмуніципального співробітництва, що вже неодноразово довів свою ефективність на практиці у європейських країнах. Тим не менше, тематика доволі нова для України і потребує додаткового вивчення, зокрема, з точки зору відповідності до законодавства. Більше 60 відсотків населення України проживає у містах, які володіють належним потенціалом для створення умов праці та якісного рівня життя. Завданнями ММС (якщо загалом) є:

· Розбудова потенціалу центральних  органів державної влади щодо фіскальної та адміністративної децентралізації на користь органів місцевого самоврядування.  
· Розбудова потенціалу органів місцевої влади щощдо прозорого визначення та впровадження стратегій місцевого розвитку, надання громадських послуг та сприяння місцевому економічному розвитку.  
· Підвищення спроможності громад покращувати місцеві соціальні, економічні та екологічні умови.

Ці завдання Міжмуніципального співробітництва можуть забезпечуватися шляхом: 
a) створення органів міжмуніципального співробітництва:

• спільного робочого органу та комісії;
• спільного адміністративного органу;

б) створення спільних публічних служб:

• спільного публічного підприємства;
• спільної публічної установи.

Міжмуніципальне співробітництво  може також забезпечуватися шляхом укладення контрактів на:

а) об’єднання фінансових, матеріальних та інших ресурсів;

б) виконання певних функцій одним муніципалітетом від імені одного чи декількох інших муніципалітетів.

Щодо способів регламентації ММС, то є такі варіанти як:

1.Кодифікація. В контексті внесення системних змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розробка Розділу «Міжмуніципальне співробітництво», урегулювання процедурно-процесуальних питань ММС. Такий спосіб є найбільш прийнятним в умовах реформи місцевого самоврядування та її правового забезпечення – прийняття Муніципального кодексу України.

2. Регулювання органічним законом. Регламентація окремим законодавчим актом з питань ММС. Застосування такого способу має свої як позитивні, так і негативні риси. Позитивним є той факт, що на рівні окремого законодавчого акту більш ймовірним є оптимальне закріплення процедур ММС, систематизація та уніфікація існуючих процедур, а також створення нових механізмів. Негативним існує ризик створення чергового закону з питань місцевого самоврядування, який буде навантажений надмірним використанням бланкетного способу регулювання та необов’язково буде мати процесуальний зріз, залишаючи його для підзаконного рівня.

3. Законодавче і статутне регулювання. Внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та визначення в рамках окремого розділу питань ММС з одночасним випасанням усіх процедур в статутах територіальних громад. Тобто цей спосіб передбачає законодавчий та статутний рівень регулювання. Сучасний Статут територіальної громади має містити детальне регулювання питань ММС, насамперед, регламентувати комплекс правових процедур ММС. Наприклад, Проект Статуту територіальної громади м. Одеса містить розділ ММС. Статут територіальної громади міста Суми містить статтю «Міжнародне співробітництво». Але цього вкрай недостатньо.

4. Підзаконне регулювання. Регламентація на підзаконному рівні має свої ризики і небезпеку. Наприклад, ефективним, на перший погляд, було розробити Методичні рекомендації з питань ММС, але виникає питання юридичної чинності такого документа, наприклад, при виникненні спорів ММС.

Україна перебуває на стадії вивчення нового досвіду у сфері міжмуніципального  співробітництва, що вже неодноразово довів свою ефективність на практиці у європейських країнах. Тим не менше, тематика доволі нова для України і потребує додаткового вивчення з точки зору відповідності до законодавства. Зокрема, подальших наукових розробок потребують, наприклад, питання суб’єктно-об’єктного складу ММС; організаційно-правових форм ММС; моделей фінансового забезпечення; кадрового забезпечення сектору ММС; концепції розвитку ММС.