Органи самоорганізації населення: поняття, завдання, функції

Органи самоорганізації  населення функціонують, як правило  протягом терміну повноважень місцевої ради. Але Закон передбачає підстави дострокового припинення їх діяльності. Відповідне рішення можуть прийняти:

• місцева рада, яка надала дозвіл на створення ОСН – з підстав невиконання рішень ради, її виконавчого комітету;
• загальні збори жителів за місцем проживання – з підстав невиконання рішень цих зборів, власних повноважень ОСН, а також у зв’язку з саморозпуском цього органу;
• судові органи – з підстав порушення ОСН чинного законодавства України.

Орган самоорганізації населення  припиняє свої повноваження також у  разі реорганізації його територіальної основи, якщо вона пов’язана з відселенням  жителів, які брали участь у зборах, що заснували цей орган. Порядок  припинення повноважень органу самоорганізації  населення визначається положенням про нього.

Зміцненню ролі органів самоорганізації  у системі місцевого самоврядування сприяє встановлена Законом система  гарантій їх діяльності. ОСН гарантується сприяння у виконанні їх повноважень  з боку їх органів місцевого самоврядування. Фрунзенська районна в м. Харкові рада, визначаючи, що діяльність ОСН набуває все більшого значення у розвитку місцевого самоврядування на території району, впровадженні у суспільне життя демократичних принципів, підвищенні творчої ініціативи та самодіяльності населення, ефективності вирішення питань місцевого значення, в межах Програми розвитку місцевого самоврядування на території приватного сектору даного району визначила основні заходи щодо сприяння створенню та діяльності органів самоорганізації: проведення методичних нарад з керівниками ОСН з залученням керівників і спеціалістів районних служб; додаткове надання цільової фінансової допомоги за рахунок коштів районного бюджету на виконання низки повноважень цих органів; надання допомоги цим органам у підтриманні у належному стані місць прийому громадян. [6, с.215]

З метою нормативно - методичного  забезпечення організації та діяльності ОСН Червонозаводською районною у м. Харкові радою було затверджено Типове положення про органи самоорганізації населення, а її виконавчим комітетом – Методичні рекомендації порядку здійснення легалізації органів самоорганізації даного органу, а також опрацьовані зразки документів, що подаються в органи реєстрації. Органи виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи не мають права втручатися в діяльність органів самоорганізації населення, крім випадків, передбачених законодавством.

Важливою гарантією діяльності органів самоорганізації населення, встановленою Законом, також є те, що членам органу надається право  брати участь у засіданнях відповідних  місцевих рад та їх виконавчих органів, що стосуються їх діяльності, а також  при розгляді питань, ініційованих органом самоорганізації населення, з правом дорадчого голосу, що сприяє зміцненню зв’язків між органами самоорганізації та місцевими радами, а також підвищенню їх ролі в управлінні місцевими справами. Однак на практиці існує низка проблем, пов’язаних з діяльністю органів самоорганізації населення. Одна з ключових полягає у незначному громадському авторитеті цих органів, що зумовлюється низькою соціально-політичною активністю територіальних громад. Проблемний характер має і система взаємовідносин цих органів з органами місцевого самоврядування, які найчастіше бачать в органах самоорганізації конкурентів у здійсненні повноважень місцевого самоврядування. Існує проблема матеріально-фінансового забезпечення діяльності органів самоорганізації населення, яке б мало достатній для виконання наданих повноважень характер. Але подолання вказаних проблем має стати одним з напрямків подальшої розбудови місцевого самоврядування в Україні як інституції демократичної правової держави, оскільки значення інституту органів самоорганізації населення складно переоцінити.

Органи самоорганізації  населення виступають в якості одного з інститутів безпосередньої демократії у системі місцевого самоврядування, що базується на самоврядному статусі  людини і громадянина в Україні  та вимагає соціально-політичної активності осіб щодо його реалізації. Це пограничний  інститут системи місцевого самоврядування між суспільним і владним, який забезпечує, з одного боку, вплив на владу, її підтримку, інформування про потреби  і інтереси населення, а з іншого – залучення найширшого кола членів громади до управління місцевими  справами, створення належних умов їх життєдіяльності на території  певного населеного пункту.

Органи самоорганізації  населення сприяють формуванню громадянської  самосвідомості членів громади, організації  активного співробітництва їх з  органами місцевого самоврядування, подоланню пасивності територіальних громад.

4. Форми взаємодії органів самоорганізації населення з органами місцевого самоврядування

Реальна участь громадян у  вирішенні питань місцевого значення є однією із важливих умов розбудови  демократичних структур країни і  суспільства. Адже вирішення проблем  місцевого розвитку тісно пов’язане  з розвитком всієї системи  місцевого самоврядування в Україні, однією зі складових якої є органи самоорганізації.

Сучасна державно-правова  теорія визначає органи самоорганізації  як ланку системи органів місцевого  самоврядування та допоміжну, але водночас суттєву складову місцевої демократії. Вони є представницькими органами, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території  відповідного населеного пункту або  його частини, для вирішення завдань, передбачених Законом.  Система органів  самоорганізації населення представляє  собою поєднання форм безпосередньої та представницької демократії, є  частиною місцевої влади. Необхідно  також мати на увазі атрибутивну  рису ОСН, яка органічно поєднує  їх з органами місцевого самоврядування, як відсутність внутрішньої ієрархії та субординації. Є інша позиція, відповідно до якої органи самоорганізації відносяться не до органів місцевого самоврядування, а до форм здійснення місцевого самоврядування. Дослідник Орловський О.С. пропонує внести до Конституції України та ряду інших нормативно-правових актів зміни в частині виключення органів самоорганізації населення з числа органів місцевого самоврядування. Дане питання є дискусійним. [7, с.167]

Якщо говорити про співвідношення органів самоорганізації населення  та громадських організацій, то принциповою  відмінністю ОСН від громадських  організацій є те, що останні формуються навколо спільних інтересів своїх  членів, а органи самоорганізації  – навколо певної території чи об’єкту. За відсутності спільності інтересів громадянин не буде вступати до громадської організації, в той  час як органи самоорганізації населення  об’єднують громадян не за інтересами, а за територіальним принципом і  представляють все населення  певної території. Спільним для цих  правових інститутів є те, що вони не мають на меті отримання прибутку. Їхня діяльність спрямована виключно на задоволення певних суспільних потреб населення.

В Законі України «Про органи самоорганізації населення» подано лише три терміни («органи самоорганізації  населення»; «власні повноваження органу самоорганізації населення»; делеговані повноваження органу самоорганізації  населення»). Закон «Про місцеве  самоврядування» містить значно більшу кількість термінів ( в тому числі й саме визначення поняття  ОСН, яке чомусь не співпадає з  формулюванням згаданого вище Закону). Виникає питання, чи варто мати два  нормативно-правові акти вищої сили, які не тільки регулюють де-факто  одну й ту ж сферу, а ще й суперечать одне одному. [7, 167]

Існуюча законодавча база не закріплює чітких прав та обов’язків ОСН в частині їх підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед відповідними радами та жителями відповідної території. Недостатньо  визначений процедурний аспект припинення діяльності ОСН, зокрема, в судовому порядку.

Механізми взаємодії ОМС  та ОСН можна поділити на три групи:

• реєстраційно - легалізаційні процедури;
• місцеві ініціативи та громадські слухання;
• участь представників ОСН у засіданнях ОМС, їх виконавчих комітетів.

Всі вони мають свої недоліки та потребують вдосконалення.

Щодо реєстраційно-легалізаційних процедур можна зауважити, що згідно Закону «Про органи самоорганізації  населення», у разі легалізації ОСН  шляхом його реєстрації він набуває  статусу юридичної особи. Хоча закон  і надає можливість створення  органів самоорганізації за ініціативи громадян, позиція органу місцевого  самоврядування у цьому питанні  повинна бути досить активна, зокрема  в аспекті захисту прав окремих  категорій громадян. Адже в населеному пункті об’єктивно існують групи  громадян, які можуть вступати у  відносини конкуренції між собою. Кожна з таких груп може заявляти, що вона представляє інтереси того чи іншого територіального утворення, намагаючись скористатися правовим статусом ОСН. Щоб реально врахувати  інтереси більшості населення, місцевій раді необхідно розважливо користуватися наданим їм законом правом щодо обов’язкового надання дозволу на реєстрацію ОСН.

Щодо механізмів другої та третьої групи необхідно вказати, що досі інструменти та інститути  «відкритої влади» залишаються недостатньо  задіяними. Хоча вони могли б бути джерелом консультативної інформації. Громадянська участь дає змогу враховувати соціальні чинники в процесі планування, мінімізувати соціальні та політичні ризики внаслідок ухвалення та реалізації управлінських рішень, не повинно бути такого, щоб органи державної влади та ОМС абсолютно не цікавилися думкою населення.

Існують численні розходження  між українським та європейським законодавством про ОМС та ОСН. Це стосується положень, що містяться  в Європейській хартії місцевого  самоврядування. [11] Різниця спостерігається вже при співставленні ключових визначень та понять. В Хартії йдеться про здійснення місцевого самоврядування ОМС, а відповідно до Закону «Про МС» здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами. В українському законодавстві змішані політико-правові механізми представницької та безпосередньої демократії, що є неприпустимим у практиці розвинутих демократичних європейських держав.

Непорозуміння викликає перекручене  розуміння органів місцевого  самоврядування та самоорганізації  населення як таких, що певним чином  протистоять державі, її виконавчим органам на місцях, а також в  деяких випадках одне одному, хоча насправді  вони мають діяти в єдиному  правовому полі, поєднуючи у своїй  діяльності місцеві та загальнонаціональні  інтереси. Необхідно зауважити, що при  значному зростанні кількості ОСН  відповідні ради з об’єктивних причин не матимуть змоги належним чином  співпрацювати з ними в індивідуальному  порядку. Це свідчитиме про те, що відповідні ради недостатньо враховують пропозиції та звернення громадян у своїй  діяльності. Адже якби переважна кількість  громадян були б задоволені ефективністю роботи органів місцевого самоврядування, то у них  не  виникало б потреби створювати додатково ОСН.

Цілком очевидно, що з  огляду на необхідність продовження  процесів демократизації, в Україні  має бути запроваджено ефективний механізм забезпечення пріоритету прав і свобод людини в усіх аспектах діяльності місцевого самоврядування та органів  самоорганізації населення врахування місцевих інтересів на загальнонаціональному  рівні, а також усунення компетенційних колізій між органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та самоорганізації населення.

Доцільним видається об’єднання Законів України «Про органи самоорганізації  населення» та «Про місцеве самоврядування»  в один нормативно-правовий акт, усунувши існуючі суперечності. В разі збереження двох існуючих необхідно доповнити, розширити та уточнити термінологію в Законі «Про органи самоорганізації  населення», привести цю термінологію у відповідність  із ратифікованими Україною міжнародно-правовими актами, зокрема з Європейською хартією  місцевого самоврядування, а також  детально унормувати процедурні аспекти  припинення діяльності ОСН. Необхідно  закріпити чіткі права та обов’язки  органів самоорганізації населення  в частині їх підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед відповідними радами та жителями відповідної території.

З метою оптимізації механізмів взаємодії ОМС та ОСН процедура  та форма легалізації має бути уніфікована, наприклад реєстрація, а не просто повідомлення про заснування. Всі органи самоорганізації населення повинні бути мати статус юридичних осіб, проте їх статусна діяльність має обмежуватися відповідною територією.

Було б доцільним органам  самоорганізації населення в  особі їх керівників надати право  дорадчого голосу на засіданнях відповідної  ради з питань, що стосуються сфери  їх діяльності та повноважень. Адже участь громадян в управлінні публічними справами не повинна обмежуватися їх участю у виборах. Це сприятиме ефективному діалогу між ОМС та ОСН, зняттю протиріч у відносинах між ними.

Фактична відсутність  критеріїв оцінки ефективності діяльності органів самоорганізації населення  та результатів цієї діяльності, поряд  з недосконалим законодавством про  місцеве самоврядування та ОСН, виступає одним із найбільш дієвих каталізаторів  конфліктних ситуацій. Такі критерії мають бути розроблені та закріплені на правовому рівні згідно з установленою процедурою.

Ефективна система органів  самоорганізації населення в  перспективі може значно розвантажити виконавчі органи місцевого самоврядування. В той же час дослідники вказують на ту обставину, що діяльність оновлених  ОСН буде вимагати більших матеріальних, ресурсних та фінансових затрат, що в умовах нинішнього браку коштів в органів місцевого самоврядування ймовірно створить проблеми, насамперед для забезпечення делегованих повноважень  органів самоорганізації населення.