Понятие, предмет, метод муниципального права РФ

     Муниципальное право современной России представляет собой новую область российского  государствоведения. Его рождение предопределено политическими, экономическими и социальными  реформами в нашей стране, знаменующими формирование нового конституционного строя. Фундаментом и материально-организационной основой формирования муниципального права является особая группа общественных отношений, возникающих и существующих в сфере местного самоуправления.

     Эти общественные отношения выделены Конституцией РФ, определившей сущность и принципы организации местного самоуправления. В последующем на основе и в развитие положений Основного закона приняты Федеральные законы от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", еще ряд федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты местного самоуправления.

     Муниципальное право как понятие употребляется  в различных аспектах. Это:

     во-первых, отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

     во-вторых, отрасль российского законодательства, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, специализированное место в единой системе российского законодательства;

     в-третьих, правовая наука, система знаний, раскрывающих закономерности существования и  развития социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;

     в-четвертых, учебная юридическая дисциплина.

     Муниципальное право - это отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере местного самоуправления, возникающие в связи как с его организацией и функционированием, так и с использованием муниципальной собственности. А понятия "местное самоуправление" и "муниципальное самоуправление" являются синонимами. 

     Предмет муниципального права - разнообразие подходов

     Предмет муниципального права является определяющим фактором для выделения новой формирующейся отрасли права. Специфика общественных отношений, составляющих предмет регулирования, состав участвующих в них субъектов в основном позволяют индивидуализировать отрасль.

     И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов относят к категориям, составляющим конструкцию местного самоуправления: местное население - муниципальное образование - вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве Российской Федерации, в ней заложена общность отношений территориального самоуправления. Несомненно, полагают авторы, что отмеченные категории стирают границы между различными общественными отношениями самоуправления на местах, выстраивая их в единую систему.

     К выделенным названными авторами категориям следует добавить еще три: органы местного самоуправления; местные интересы; допустимость наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

     Есть  все основания говорить о комплексном характере муниципального права. Такой характер муниципального права предопределяет многообразие общественных отношений:

     возникающих при реализации непосредственно  населением права на местное самоуправление;

     связанных с деятельностью органов местного самоуправления;

     направленных  на приоритетное обеспечение местных  интересов и одновременно обеспечивающих реализацию делегированных государственных  полномочий.

     Комплексность данной отрасли права обусловливает  и комплексное использование  нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. При желании многие из отношений, возникающих в местном самоуправлении, можно отнести к соответствующим отраслям, сферам общественной жизни, государственного строительства. Например, отношения, связанные с выборами депутатов представительных органов местного самоуправления, допустимо отнести к конституционно-правовым (часть избирательной системы); отношения, возникающие при формировании местных бюджетов, считать финансово-правовыми, и т.д.

     Хотя разговор о характере муниципального права как о сложившейся отрасли права вряд ли можно считать завершенным, все-таки исследователи муниципального права единодушны в его признании в качестве отрасли права. Содержание определений муниципального права, данных различными авторами, свидетельствует об их существенной идентичности. Приведем трактовки лишь некоторых авторов.

     Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

     По  определению, данному в учебнике Ю.Д. Казанчева и А.Н. Писарева, муниципальное право - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм, в которых закреплены территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.

     При разном словесном определении предмета и содержания муниципального права его называют комплексной отраслью права авторы других учебников - И.И. Овчинников и А.Н. Писарев, Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова и В.В. Пылин.

     Есть и точка зрения, согласно которой подход к муниципальному праву как к типичной отрасли права и перенесение на него категорий последней является несостоятельным. Аргументация заключается в специфике самого муниципального права, которая проистекает из того факта, что оно регулирует прежде всего и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, подчиненных интересам населения. Поэтому его нельзя, по мнению сторонников данной точки зрения, относить к числу основных отраслей права как непосредственно связанных с государством и его органами

     Имеет место также определение муниципального права не как отрасли российского  права, а как отрасли российского  законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных  подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования.

     Подход  к трактовке муниципального права  как комплексной отрасли права  разделяют не все авторы. В частности, В.И. Васильев утверждает, что неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли (слова автора) негативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Она препятствует осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняет кодификацию законодательства по этим вопросам. Автор предлагает включить в предмет муниципального права нормы права, регулирующие систему местного самоуправления, территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти.

     Таким образом, муниципальное право –  комплексная отрасль права,  к  предмету которого являются общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления как разновидности народовластия, общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления.

     § 3. Методы муниципально-правового регулирования 

     Предметное  своеобразие муниципально-правовых отношений отражается на том, что  они регулируются нормами не только собственно муниципального права, но и  других отраслей права - как профилирующих, так и специальных

     К особенностям методов, применяемых в регулировании муниципальных отношений можно отнести:

     Во-первых, поскольку местное самоуправление четко обозначено в современной  России как одна из форм публичной  власти, преобладающим здесь становится метод публично-правового регулирования. Это выражается в том, что первоосновой муниципальных отношений становятся нормы, исходящие от государства и воплощающиеся в актах государственно-властного характера двух уровней - Российской Федерации и субъектов РФ.

     Если  местному самоуправлению свойственны некоторые элементы хозяйствующих субъектов, особенно при владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью, тогда допустимы и некоторые элементы частноправовых форм их деятельности, однако не в ущерб публичной природе местного самоуправления, а в дополнение к ней.

     В муниципальном праве используются все общеизвестные группы нормативных  правил - дозволения, предписания, запреты, в реализации которых нет особой свободы выбора, и диспозитивные, когда у субъекта правоотношения есть определенные варианты действий. Чаще эти начала обобщенно отражаются в нормах права и дозволенное субъекту муниципально-правового отношения является также и предписанием его поведения, а также запретом на применение иных, помимо указанных в норме, вариантов поведения (например, принятие устава муниципального образования не только дозволено законом, но и предписано им, а замена устава иным актом по усмотрению органа местного самоуправления не допускается). 

     Во-вторых, для муниципально-правового регулирования  характерен допуск государством большого объема местного правотворчества. Это можно назвать методом автономии в регулировании муниципальных отношений.

     Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гласит (ст. 7), что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

     Местное нормотворчество существует в дополнение и в развитие государственно-правового  регулирования. Но все-таки этот уровень  правотворчества является самостоятельной  категорией, причем в ряде случаев  не по усмотрению муниципальных образований, а по обязательности - так, каждое из них должно иметь свой устав.

     В-четвертых, применительно к муниципально-правовому  регулированию используется такой  же метод, как и в наиболее близком  ему конституционном праве, - метод  комплексного сочетания материального и процессуального начал. Нет деления на материальное муниципальное право и процессуальное муниципальное право. Разумеется, самостоятельное регулирование вопросов материального права, так же как и процессуального права, допустимо. Могут быть и такие процедурно-процессуальные документы, как регламенты (прежде всего представительных органов муниципальных образований). Но зачастую материальные и процессуальные нормы содержатся в одних и тех же источниках муниципального права, применяются в переплетении и взаимосвязи.

     О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев делают обоснованный вывод о том, что в муниципальном праве используются не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического и преимущественного для данной отрасли права, а синтез методов правового регулирования. Авторы справедливо обращают внимание на то, что особенно широко применяется, прежде всего на федеральном уровне, метод закрепления гарантий местного самоуправления.

     В-шестых, особенностью метода в муниципальном праве следует назвать и установление свойственного этой отрасли вида ответственности - муниципально-правовой ответственности. С одной стороны, это установленная Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" так называемая позитивная ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. С другой стороны, это муниципально-правовая (и одновременно конституционно-правовая) ответственность субъектов муниципально-правовых отношений за совершаемые ими действия, вызывающая соответствующие санкции (ее принято называть негативной ответственностью).