Правовые основы местного самоуправления в РФ

Правовые основы местного самоуправления в РФ.

1. Международно-правовые источники м.с.у.

Под  местным  самоуправлением понимается  право  и  реальная  способность органов   местного  самоуправления  регламентировать   значительную    часть государственных  дел и управлять ею, действуя  в  рамках  закона,  под  свою

ответственность и в интересах  местного  самоуправления.    Это  определение полностью    соответствует    тексту    Статьи 3:   «Понятие    местного самоуправления» Европейской Хартии Местного Самоуправления.

  Целью Совета Европы является построение Европы на принципах демократии  и

децентрализации власти, достижение прочного единства между  его  членами  на этой основе.  Поскольку  местное  самоуправление  –  одна  из  основ  любого демократического строя,  в  Европейской  Хартии  закреплены  общие  принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты.

  Хартия  является  документом,  достаточно  полно  излагающим  понятие   и принципы местного  самоуправления,  и  направлена  на  защиту  прав  местных органов самоуправления как наиболее приближенных к населению. Именно  органы местного самоуправления предоставляют гражданам  возможность  участвовать  в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни.

  Этот  документ  обязывает  все  стороны  (государства)  подписавшие   его применять    основополагающие    принципы,    гарантирующие    политическую, административную  и  финансовую  самостоятельность   местных   сообществ   в условиях децентрализации власти.

  В преамбуле хартии изложены главные принципы, на которых она  базируется: органы   местного   самоуправления   составляют   одну   из   основ   любого демократического строя;   граждане  имеют  право  участвовать  в  управлении государственными делами   непосредственно  на  местном  уровне;  государство должно наделить органы местного самоуправления реальной властью  и  дать  им широкую автономию в решении вопросов своей компетенции.

  Европейская  Хартия  отмечает  также  необходимость  признания   местного самоуправления в законодательстве и, по возможности, в  конституции  страны. В  ней  раскрывается  понятие  местного  самоуправления,   предусматриваются свободное, тайное, равное, прямое и всеобщее голосование,  свобода  действия местного самоуправления по  любому  вопросу  своей  компетенции,  полнота  и исключительность  полномочий  местного   самоуправления,   самостоятельность определения своей внутренней административной структуры.

  Хартия говорит о том, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный  контроль  должен  быть только для обеспечения законности и конституционных  принципов.  За  местным самоуправлением закрепляется право  на  обладание  собственными  финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Средства должны поступать  за счет местных сборов и налогов, других источников.  Местные  органы  согласно Хартии  могут  сотрудничать  и  объединяться  с  другими  органами  местного

самоуправления,  имеют  право  сотрудничать  с  другими  подобными  органами

других государств. Местному самоуправлению  гарантируется  судебная  защита. Российская Федерация подписала Европейскую  Хартию  местного  самоуправления

27 декабря 1996 года.

   Европейская  Хартия  Местного   Самоуправления  открыта  для  подписания государствами-членами  Совета  Европы.  Для  любого  государства   -   члена Совета  Европы,  выразившего  согласие  присоединиться  к   Хартии.   Хартия вступает  в  силу  с  первого  дня  месяца,   следующего    за    истечением трехмесячного срока после даты сдачи  на хранение  ратификационной  грамоты, документа о принятии   или  одобрении  Хартии.  Ни  одна  сторона  не  может денонсировать настоящую Хартию до истечения  пятилетнего  срока  со  дня  ее вступления  в  силу  для  данной  стороны.  За  шесть  месяцев  Генеральному Секретарю  Совета  Европы направляется  предварительное  уведомление.  Такая денонсация не влияет на действие Хартии для  других   сторон,  при  условии, что их число никогда не будет меньше четырех.

2. Конституционное и законодательное регулирование м.с.у.

Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение н исполнение местного бюджета;

• установление местных налогов и сборов;

• осуществление охраны общественного порядка;

• иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Иначе говоря, федеральное законодательство о местном самоуправлении составляет «юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации» . Оно обеспечивает общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.

Основополагающие начала организации и деятельности  местного самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон «в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

-порядка судебной защиты прав местного самоуправления; федеральных гарантий финансовой самостоятельности; регулирование основ муниципальной службы и т. д. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации. При этом им передаются материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий и осуществляется контроль за их реализацией. К ведению Российской Федерации в области местного самоуправления в лице соответствующих органов относится также осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Для установления и обеспечения федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления был принят Федеральный закон от 25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который «определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления».

Крайне важную роль на этапе формирования правовой основы местного самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал необходим пусковой механизм его реализации». Некоторые из этих актов продолжают составлять правовую основу местного самоуправления: Указ Президента РФ от 11.06.97 №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 №1281 «О конгрессе муниципальных образований Российской Федерации»;

Постановление Правительства РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» и др.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - устав. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении (например, ст.108-116 Устава Красноярского края от 29.02.96 №8-252) не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым  Конституцией  Российской  Федерации  и  ранее  указанными федеральными законами. Как уже упоминалось установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Важная роль принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают региональные программы развития местного самоуправления. Они также осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их реализацией.

Однако процесс формирования законодательства субъектов Российской Федерации проходит очень неравномерно: лишь в незначительной части регионов правовую базу «можно считать удовлетворительной, в большинстве же законы либо не принимаются, либо принимаются с грубейшими нарушениями федерального законодательства».

3. Судебные решения и правоприменительные акты как источники муниципального права.

К числу судебных актов, содержащих нормативные предписания, в том числе и по вопросам организации местного самоуправления, могут быть отнесены:

решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации;

акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации (далее Конституционный Суд РФ) занимает в системе разделения власти особое положение. Он не только «возглавляет» процесс применения права сквозь призму применения Конституции России. Своими решениями, в том числе в сфере местного самоуправления, он выполнял и выполняет ориентирующую роль для конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В недавнем прошлом решения Конституционного Суда РФ не просто восполняли пробелы в муниципальном законодательстве, но и шаг за шагом раскрывали сущность местного самоуправления. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда РФ оказали определяющее воздействие на становление современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.