Лоббизм в современной России

     Можно выделить еще несколько форм организаций, посредством которых представители бизнеса оказывали лоббистское давление на органы власти. Это всевозможные союзы работодателей (Московское общество фабрикантов парфюмерного производства, Союз петербургских владельцев типографий и др.), национальные и религиозные деловые союзы (Общество еврейских купцов в Варшаве, Общество виленских христианских купцов и промышленников), научные общества, региональные ассоциации и многие другие.

     Таким образом, на рубеже XIX–XX веков в России сложился институционально оформленный механизм взаимодействия бизнеса и государства. Предпринимательские представительные институты заняли прочное место в жизни российского общества. Процесс продвижения интересов был регламентирован, и можно с уверенностью сказать, что эти интересы учитывались при принятии правительственных решений.

     До 80-х годов XX века было принято полагать, что лобби, политического лоббизма, лоббистских отношений в нашей  стране нет и не может быть. Сами эти слова считались вульгарными и даже ругательными. Однако порожденное отрицание явления лоббизма официальной академической наукой находилась в противоречии с действительностью.

     Политический  лоббизм существовал на всём протяжении существования советской власти. Потребности определения общегосударственных целей и распределения приоритетов невольно подтолкнули систему к созданию довольно мощных лоббистских структур как в правительстве, так и в самом ЦК КПСС и Политбюро, при этом формы и методы лоббирования партийных и иных интересов были весьма завуалированными. Именно из того времени вышли «три источника, три составные части» нынешнего российского политического лоббизма: военно-промышленный, топливно-энергетический и агропромышленный.

     Особое  внимание в нашем анализе занимает период второй половины восьмидесятых годов XX века непосредственно предшествовавший современной истории политического лоббизма в России.

     Одними  из первых ученых, изучавших возможности  влияния групповых профессиональных интересов в различных отраслях народного хозяйства на плановое управление в Советском Союзе, были В. Найшуль и В. Константинов. В 1986 году вышла в свет их книга «Технология планового управления», где авторы обосновывали «матрично-иерархичную» концепцию планового управления в Советском Союзе. Основной смысл концепции сводился к тому, что главную роль в процессе разработки планов играла сложная процедура согласований ведомственных и отраслевых интересов. Эта концепция позже получила название «экономики согласований» и ставилась в противовес административно-командной системе.

     К 1970–1980-м годам в Советском  Союзе сформировались группы давления, которые не только осознали себя организованной силой, но и активно отстаивали свои интересы. Это прежде всего отраслевые группы и региональные элиты. [4, C.128]

     Наибольшим влиянием отраслевые группы давления в Советском Союзе наделяет Владимир Лепехин. По его мнению, «государственная политика проводилась в интересах отраслевых кланов, ряд которых к концу 70-х годов был неподконтролен Политбюро», а «к 80-м годам именно они были основными субъектами власти, которые фактически подмяли под себя партийные органы». Эффективность лоббирования отраслевых интересов в СССР определялась, прежде всего степенью важности той или иной производственной отрасли. С этой точки зрения самыми сильными лоббистами были предприятия ВПК, космической и тяжелой промышленности.

     С целью эффективного согласования интересов  отраслей, ведомств и местных властей  были созданы специальные институты  — комиссии по решению тех или  иных вопросов: Комиссия по оперативным вопросам, Комиссия по объектам группы 100, Комиссия по военно-промышленному комплексу и др. Как правило, они создавались по решению Совета министров СССР, ЦК КПСС или совместными решениями.

     Эффективность регионального политического лоббизма определялась численностью населения региона, наличием в нем структурообразующих предприятий и некоторыми другими характеристиками. С точки зрения численности населения вне конкуренции были города-миллионники, среди которых выделялись Москва и Ленинград. По наличию в регионе структурообразующих предприятий лидировала Свердловская область (военная и тяжелая промышленность), в аутсайдерах находились регионы с большой концентраций предприятий пищевой и легкой промышленности — Ивановская и Вологодская области.

     Стремительное развитие экономики и ее социальная реструктуризация, начавшиеся в период так называемой перестройки, сопровождались ломкой всей системы существовавших до этого общественных отношений и принципов развития экономики страны, разрушением советских законодательных основ правовых отношений власти и предпринимателей.

     Основной  постулат провозглашенной свободы  предпринимательства сводился к  понятию «все разрешено, что не запрещено законом». А так как к тому времени действовавшее законодательство объективно устарело, а новое еще не появилось, то свобода бизнеса практически ограничивалась лишь отсутствием стартового капитала, бандитским произволом и коррумпированностью государственных чиновников. Изначально лоббистские отношения между бизнесом и государственными органами определялись исключительно материальными возможностями бизнесменов и близостью их к власти и не нуждались, по обоюдному молчаливому согласию сторон, в законодательном регулировании. Начавшиеся в стране либеральные реформы, затрагивающие все сегменты российского общества, привели к формированию зачатков среднего класса и других важных общественных субъектов гражданского общества, причем характер и структура их интересов были различны. Их взаимоотношения с властью стали ускоренно развиваться, что потребовало незамедлительного законодательного оформления.

     В 1990-х годах в Верховном Совете РСФСР наблюдается законотворческая активность по многим направлениям. Появляется множество новых законов, за которыми стоят конкретные организации, должностные  лица и их интересы.

     Принятие  законов «О кооперации» и «О государственном предприятии» изменили сформировавшуюся в брежневский период систему лоббирования интересов. Предприятия, получившие относительную свободу деятельности, были крайне заинтересованы в том, чтобы освободиться от контроля со стороны вышестоящих организаций. Это позволило бы перейти на долгожданный хозрасчет и оставлять прибыль на предприятии (до 95% прибыли до этого фактически забиралось в бюджет). Однако не только это обстоятельство оказалось важным. Большое значение имел состав субъектов права законодательной инициативы.

     В Верховном Совете РСФСР и РФ состав субъектов, обладающих правом законодательной  инициативы, был достаточно широк: отдельные  депутаты, структуры Верховного Совета, такие как президиум, палаты, комитеты и комиссии, президент, правительство (с конца 1992 года), Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, генеральный прокурор, республики в составе Российской Федерации в лице их высших органов государственной власти, края, области, автономные образования в лице соответствующих Советов народных депутатов, общественные организации, имеющие республиканский статус. Несмотря на внушительный список субъектов законодательной инициативы, большинство законопроектов вносилось либо президентом, либо Верховным Советом. [1, C.83]

     Юрий  Федоров в исследовании «Парламент в трансформационном процессе в России», говоря о связи групп интересов с различными политическими течениями в Верховном Совете СССР, выделяет несколько групп депутатов.

     Первая  группа — либеральная, депутаты ориентированы  на построение в России «открытого общества», форсирование рыночных преобразований и т. п. В сотрудничестве с этой группой были заинтересованы отрасли, возникшие в результате реформ, банковский сектор, экспортно-импортные компании и пр. Группа насчитывала порядка 250 народных депутатов.

     Вторая  группа представляла интересы отраслевых групп. К этой группе относились, прежде всего фракции «Промышленный союз», «Рабочий союз — реформы без шока», «Смена — новая политика», «Родина», «Свободная Россия», «Суверенитет и равенство». Группа насчитывала порядка 300 народных депутатов. По данным С. Конюшко, именно через депутатов, связанных с коалицией «Гражданский союз», «Смена — новая политика», «Свободная Россия», лоббировали свои интересы руководители предприятий ВПК, ориентированные на создание крупных финансово-промышленных групп.

     Третья  группа — «непримиримая оппозиция», в которую входили многочисленные неокоммунистические и националистические депутаты. Политической опорой данной группы был парламентский блок «Российское единство». Группа насчитывала 300–350 народных депутатов. Руководители предприятий ВПК, пишет в том же исследовании С. Конюшко, сильно зависимых от государства и в наименьшей степени способных переориентироваться с административного на рыночный режим хозяйствования, не заинтересованные в изменении хозяйственно-экономической политики страны и не согласные с курсом правительства, в структурах Верховного Совета действовали главным образом через фракции «Коммунисты России», «Отечество» и «Россия».

     Основными участниками лоббистского процесса в Верховном Совете выступали: государственные  ведомства, отдельные инициативные депутаты, профсоюзы и ряд других профессиональных организаций.

     Государственные ведомства инициировали законопроекты либо через президентские и правительственные структуры, либо непосредственно через институты Верховного Совета. С возникновением конфронтации между Верховным Советом и президентскими структурами проводить законопроекты непосредственно через институты Верховного Совета стало проще, не говоря уже о том, что при согласовании законопроекта в структурах исполнительной власти могли быть заблокированы важные для ведомств положения. В результате связь между ведомствами, комитетами и комиссиями Верховного Совета только укреплялась. Связано это было не только с общностью интересов или с тем, что в профильных комитетах и ведомствах работали люди из одной профессиональной среды, но и с тем, что парламентарии при неустойчивой политической обстановке либо в случае структурных изменений планировали перейти в соответствующую их статусу и профессиональным предпочтениям ведомственную структуру. Результатом такого сотрудничества стал целый ряд законопроектов, инициированных ведомствами в Верховном Совете: Закон о недрах, Основы лесного законодательства, Закон о нефти и газе и т. д. [5, C.137]

     Реальной  группой инициаторов и разработчиков  законопроектов были отдельные инициативные депутаты и работники Аппарата Верховного Совета, которые достаточно быстро поняли, какие дивиденды можно получить от своей парламентской деятельности в условиях изменяющейся экономической и политической обстановки. Именно в это время разработка и инициирование тех или иных законопроектов становится определенным, лоббистским видом сотрудничества власти и бизнеса, как, кстати, и инициирование законопроектов, ущемляющих интересы конкурирующих отраслей (чуть позже — бизнесс-групп). В дальнейшем этот процесс принимает институциональные формы — выстраиваются интересы под определенных депутатов, клиентелы и пр. Заметными игроками в Верховном Совете были профсоюзы, имевшие собственную депутатскую группу. К самым влиятельным из них можно отнести Федерацию независимых профсоюзов России (ФНПР). ФНПР была образована на базе Всесоюзного Центрального совета профессиональных союзов (ВЦСПС). Данный профсоюз лоббировал принятие Закона о социальном страховании. На выборах в Государственную Думу в 1995 году на базе ФНПР был создан избирательный блок «Профсоюзы и промышленники России — Союз Труда», который не смог преодолеть пятипроцентного барьера.

     Соцпроф (лидеры — С. Храмов, Л. Воловик) —  альтернативный профсоюз, поддерживавший линию экономических преобразований Президента России, — инициировал  постановление об изменении системы  управления фондом социального страхования, новый проект КЗОТ РФ. Профсоюз имел сильные позиции в комиссии по социальной политике.

     Независимый профсоюз горняков (НПГ) — первый независимый  от государства профсоюз шахтеров. Профсоюз имел сильные позиции в  Комитете Верховного совета по экономической реформе, секретарем которого был президент НПГ народный депутат Виктор Уткин. Данный профсоюз лоббировал приостановление принятия Закона о недрах, активно занимался коммерцией, в частности являлся учредителем Росдомбанка.

     Можно выделить еще ряд организаций, оказывавших  заметное влияние на законодательный процесс: Союз СТК, Ассоциация товаропроизводителей, некоторые предпринимательские союзы, а также формировавшиеся в это время финансовые холдинги («Мост», «Гермес», «Менатеп» и другие).

     Говоря  о лоббизме начала 1990-х, нельзя не сказать об отраслевом лоббизме. Структурные изменения, произошедшие в стране в 1991–1993 годах, разделили общество. На этой основе появляются лоббисты, представляющие определенные группы интересов. Это, прежде всего, военное лобби, которое менее всего поддается рыночной трансформации. В политическом плане оно было представлено Гражданским союзом, объединившим «партию генерала Руцкого», Российский союз промышленников и предпринимателей (А. Вольский) и Демократическую партию России. Из высших государственных деятелей к отраслевым промышленным лобби были близки секретарь Совета безопасности Ю. Скоков, руководитель Администрации Президента Ю. Петров, вице-премьер Г. Хижа и ряд других высокопоставленных деятелей. Важно отметить, что данные лобби вовсе не были в жесткой, «непримиримой» оппозиции к президенту Б. Ельцину, а скорее пытались заставить его изменить экономическую стратегию, поскольку рыночные преобразования, формирование рынка, прекращение конфронтации с внешним миром поставили их в крайне тяжелое положение.

     Анализируя лоббистскую деятельность в Верховном Совете, в первую очередь следует отметить неразвитость института политического лоббизма, что, на наш взгляд, можно объяснить отсутствием законодательных основ и спроса на цивилизованный политический лоббизм среди предпринимателей в законодательных верхах власти — каналы эффективного взаимодействия только выстраивались. Как верно подмечено в исследовании «Лоббизм в России: этапы большого пути», «простора для деятельности (прежде всего бизнеса) было достаточно и места на новопровозглашенном рынке хватало всем», «апофеозом стала экспортно-импортная деятельность, когда каждая организация мечтала зарегистрироваться как участник внешнеэкономической деятельности и получить лицензию и квоту на экспорт хоть чего-нибудь».