Гармонізація та уніфікація податкової політики в межах Європейського Союзу

Гармонізація та уніфікація податкової політики в межах Європейського Союзу

Однією з найважливіших  передумов, що дасть можливість говорити про становлення дійсно єдиної Європи (крім спільного бюджету ЄС та запровадження  єдиної валюти), є гармонізація податкових систем країн — членів Європейського  Союзу. Вже на початку 1990-х років  стало зрозуміло, що невідповідності  в системах оподаткування країн  — членів ЄС створюють перешкоди  на шляху формування єдиного ринку, оскільки вони не сприяють конвергенції цін. На фоні запровадження євро, збільшення прозорості ринку та жорсткішої конкуренції  негативний вплив податкових бар'єрів став ще більш очевидним.

При проведенні спільної політики у сфері оподаткування у межах  ЄС, з одного боку, важливе значення має максимально можлива гармонізація та координація податкових систем країн  — членів ЄС у контексті формування спільної інтеграційної стратегії, а з іншого — вимога врахування інтересів країн-членів з огляду на те, що податкова політика з часів  Вестфальського миру 1648 р. є символом національного суверенітету і невід'ємною складовою загальної економічної політики кожної держави. Одним із принципів правосуб'єктності держав і символом національного суверенітету є право кожної суверенної держави встановлювати і стягувати на своїй території податки. Саме тому в межах Європейського Союзу країни-члени здебільшого самі несуть відповідальність за проведення податкової політики.

Водночас розвиток європейської економічної інтеграції закономірно  зумовив розвиток концепції міждержавної податкової уніфікації та гармонізації. Податкова уніфікація (зведення до єдиної форми, системи, єдиних нормативів) — введення обов'язкових однакових  юридичних норм і правил у сфері  оподаткування і формування на цій  основі єдиної податкової системи. Натомість  податкова гармонізація (приведення в стан відповідності, злагодженості) — вироблення загальної стратегії  держав у сфері податкових правовідносин  на відповідному етапі інтеграційної  взаємодії, що передбачає координацію  податкової політики, систематизацію та уніфікацію окремих податків і  податкових систем країн, які входять  до міжнародних регіональних угруповань. Відповідно податкова гармонізація передбачає приведення у відповідність  структури податкових систем, порядку  стягнення основних видів податків у всіх країнах співтовариства, а  не повну їх уніфікацію, і базується на таких принципах:

— забезпечення нейтральності  податків з позицій умов конкуренції  на єдиному ринку, іншими словами, недискримінаційний податковий режим для всіх його учасників;

— усунення податкового (митного) контролю на внутрішніх кордонах співтовариства;

— виключення можливості подвійного оподаткування прибутку компаній, які  здійснюють діяльність у двох або більше країнах ЄС;

— зведення до мінімуму можливості ухилення від сплати податків;

— існування гарантії надходження  відповідних доходів у бюджети  країн-учасниць.

Для створення ЄС власне вимагалось усунути всі перешкоди, у тому числі податкові, для вільного руху товарів, послуг, капіталів та робочої  сили. Вже у період створення ЄС пропонувалися різні механізми  здійснення податкової уніфікації та гармонізації. Були полярні думки: від  координації податкової політики шляхом взаємних консультацій і неофіційних  домовленостей між країнами-членами  щодо ставок окремих податків до переходу до єдиної податкової системи і передачі повноважень з визначення бази і  ставок основних податків наднаціональним  органам Співтовариства. Проте враховуючи, що податкова політика кожної країни традиційно проводиться з урахуванням національних інтересів, у ЄС відмовилися від створення єдиної уніфікованої податкової системи. Замість цього було вирішено привести законодавства країн — членів співтовариства у відповідність, а також підпорядкувати національні податкові системи спільним завданням європейської інтеграції.

У нормативних актах ЄС поняття податкової системи не визначається, проте відповідно до ст. 269 Маастрихтської угоди бюджет ЄС має повністю фінансуватись  із "власних ресурсів" (own resources), основним джерелом яких є податки. Таким чином, за період економічної еволюції країни ЄС виробили певні уніфіковані підходи у сфері оподаткування у контексті спільної бюджетної політики і фінансування бюджету ЄС.

Як показує історія, Європейські  Співтовариства (ЄБС і Євратом) фінансувалися, як і будь-яка міжнародна організація, за рахунок внесків держав-членів, що визначалося в ст. 200 Римського  договору про ЄЕС. Будь-яких автономних податкових джерел формування бюджетів ЄЕС і Євратому угоди 1957 р. не передбачали. Дещо іншим був стан справ з  Європейським об'єднанням вугілля і  сталі (ЄОВС), договір про заснування якого (1951 р.) встановлював два власних  джерела формування бюджету: позики, які розміщувалися на ринку, та податок  на продаж (sales tax) вугілля і сталі, а також їхніх похідних у державах — членах ЄОВС. На підставі ст. 50 (2) Договору про ЄОВС зазначений податок щорічно стягувався з продажу вугілля і сталі відповідно до їх середньої вартості за ставкою не вище 1 %, якщо вища ставка спеціально не встановлена Радою.

Система фінансування бюджету  Європейського Союзу принципово змінилася після схвалення концепції "власних ресурсів" і прийняття  інститутами ЄС низки правових актів. Першим і основним серед цих актів  сягало Рішення Ради 1970 p., яке встановило структуру системи власних фінансових ресурсів Євро-бюджету: сільськогосподарські податки, що стягуються в ЄС; мита, що стягуються на зовнішніх кордонах ЄС; відсоткові відрахування від ПДВ, що збираються державами-членами.

Концепція "власних ресурсів" і відповідне її відображення у правових актах ЄС передбачали закріплення  фінансової самостійності і посилення  наднаціонального характеру Союзу. Частиною цих заходів стала відмова  від внесків держав-членів у бюджет ЄС. Це повинно було допомогти розв'язати  деякі політичні й економічні проблеми у відносинах між тими державами, які вважали, що їхні фінансові переваги від участі в ЄС незмірно менші (порівняно  з іншими учасниками), ніж їхні грошові  внески у бюджет Союзу. Однак рішення  про відмову від внесків держав-членів не надавало можливості ЄС витримувати  один зі своїх основних принципів  бюджетної системи — заборону дефіциту бюджету Союзу. І вже  у 1985 р. Рішенням Ради, що доповнює і  змінює Рішення 1970 p., було встановлено  четверте джерело "власних ресурсів" — фіксований відсоток (не більше 1,335) від ВНП (GNP) держав-членів, що перераховується в бюджет ЄС.

Отже, уніфіковану наднаціональну квазіподаткову систему ЄС можна представити у вигляді такої класифікації платежів, що стали основним джерелом фінансування спільного бюджету співтовариства.

1. Сільськогосподарські податки,  які охоплюють такі види обов'язкових  платежів: податок на імпортну  й експортну сільськогосподарську  продукцію в (з) державу (и), що не входить у ЄС; податок  на цукор, що сплачується компаніями, які виробляють цукор у державах  — членах ЄС; податок на ізоглюкозу (isoglucose), що сплачується разом з податком на цукор.

Серед цих трьох обов'язкових  платежів податки на імпортну й експортну  сільськогосподарську продукцію історично  були першими. Вони розглядалися як засіб  проведення єдиної сільськогосподарської  політики і власне джерело бюджету  Європейського Союзу. Такий підхід було закріплено у рішеннях Ради про  фінансування загальної сільськогосподарської  політики ЄЕС. Податок на експортну  сільськогосподарську продукцію має  на меті, крім забезпечення прямих надходжень у бюджет ЄС, утримувати держави-члени  в рамках єдиної аграрної політики Європейського Союзу. Сума, стягнута як податок, є різницею між світовими  цінами (які в цьому випадку  нижчі, ніж ціни ЄС) і рівнем цін, встановлених на цю продукцію в Європейському  Союзі. Особливість податків на імпортну й експортну сільськогосподарську продукцію полягає в тому, що сфера  їхнього застосування і ставки визначаються в рамках механізму єдиної аграрної політики, а порядок їхнього розрахунку і сплати регулюється Митним кодексом ЄС. За своєю суттю ці податки  — мита на продовольчі товари. Сільськогосподарські податки можуть використовуватися  і для введення обмежень на виробництво визначених видів продукції.

2. Мита, стягнуті в ЄС, які  виконують переважно протекціоністську  функцію і мають дві основні  форми: антидемпінгові та компенсаційні  мита. Антидемпінгові мита, порівняно  з компенсаційними, застосовуються  частіше, регулярніше. Мита встановлюються  на зовнішніх кордонах ЄС щодо  імпортних та експортних товарів  і визначаються з урахуванням  таких характеристик: тарифікація  товарів, походження товарів,  кількість товарів, митна вартість товарів, тарифна ставка.

Тарифікація товарів здійснюється на основі комбінованої номенклатури товарів, де кожен вид товару має  відповідний код. Походження і митна  вартість товарів визначаються Митним кодексом ЄС. Тарифні ставки встановлюються відповідно до реєстру ЄС Єдиним митним тарифом (ЄМТ). Правову основу застосування митних зборів становлять законодавство  ЄС, міжнародні угоди ЄС про вільну торгівлю та Генеральна угода з тарифів  та торгівлі (ГАТТ), учасником якого є Європейський Союз.

Оскільки створення митного  союзу було одним з перших і  найважливіших завдань інтеграції європейських держав, що підписали  установчі договори, протягом минулих  десятиліть було створено митне право  ЄС, основою якого є: Договір про  ЄС; Митний кодекс, прийнятий у формі  Регламенту Ради ЄС; Регламент Комісії, що встановлює порядок застосування Митного кодексу і, по суті" доповнює Регламент Ради; рішення Суду ЄС щодо митних питань (інтеграційне право, що регулює митні відносини і  визначає понять митного права ЄС), представлене значним масивом актів Ради, Комісії і рішень Суду.

3. Податок на додану  вартість (відсоткові відрахування), який є найбільш перспективним  з погляду фінансування діяльності  ЄС. Наявність ПДВ у податковій  системі держави — обов'язкова  умова її приєднання до Європейського  Союзу, оскільки надходження від  податку на додану вартість  є одним з основних джерел  формування спільного бюджету  ЄС. ПДВ застосовується в державах  — членах ЄС, що й визначають  розмір його податкової ставки  у межах, запропонованих спільним  законодавством. Доходи, що надходять  у бюджет ЄС від податку  на додану вартість, є свого  роду встановленою рішенням Ради  єдиною відсотковою надбавкою  до ставки ПДВ у державах-членах.

4. Прибутковий податок  з фізичних осіб, які працюють  в апараті ЄС. Цей податок був  заснований Протоколом про привілеї  та імунітети ЄС від 8 квітня 1965 р. і передбачає, що посадові  особи й інші службовці Союзу  "підлягають оподаткуванню на  користь Союзу податком на  заробітну плату і винагороди, які сплачуються їм Союзом". Механізм і порядок стягування  прибуткового податку визначається Регламентом Ради. Податок обчислюється за прогресивною шкалою в розмірі від 5 до 45 % і надходить у дохід Європейського Союзу. Відповідно до ст. 13 Протоколу про привілеї та імунітети ЄС посадові особи і службовці Союзу звільняються від сплати національних податків з винагород та інших виплат, що здійснюються в рамках ЄС. Аналогічне положення було закріплене в окремих протоколах, раніше прийнятих до договорів про ЄОВС, ЄЕС і Євратом. Це положення підтверджене і рішенням Європейського Суду. З метою усунення суперечок відповідно до положень Протоколу до Договору про ЄОВС Суд ухвалив, що якщо податкові органи держав-членів, визначаючи податкову ставку, що розраховується за прогресивною шкалою, включають у загальний дохід кошти, отримані посадовою особою ЄС у формі зарплати або іншої винагороди, то такі рішення національних державних органів порушують ст. 11 Протоколу і мають бути скасовані.

Отже, лише теоретично можна  вести мову про уніфікацію і формування єдиної наднаціональної податкової системи ЄС у контексті "власних  джерел" фінансування бюджету Союзу. Говорити про реально сформовану уніфіковану податкову систему  ЄС недоречно. На практиці у рамках регіональної економічної інтеграції дедалі частіше ставиться питання  податкової гармонізації. Практичне  втілення поняття гармонізації реалізувало  себе на практиці при створенні Європейського  Союзу. Економістам — засновникам  цього Союзу справедливо належить першість у визначенні гармонізації національних економік. От. 100 Римського  договору про ЄС лише в певних межах  визначила податкову гармонізацію як "зближення законодавчих положень, розпоряджень і адміністративних дій  держав-членів, які прямо стосуються створення або функціонування спільного  ринку". Прийняттю конкретного  рішення щодо реалізації механізму  податкової гармонізації передувала експертна  робота провідних європейських фахівців, що суттєво впливала на визначення принципів податкової політики, як одного із векторів податкової гармонізації ЄС. У доповіді Д. Ньюмарка, голови Комітету з питань фінансів і податків, було сформульовано загальні рекомендації, покладені в основу політики податкової гармонізації ЄС:

1) серйозні відмінності  податкових систем держав-членів  не дають змоги повністю їх  уніфікувати і централізувати  в межах Співтовариства, тому  з метою створення єдиного  ринку достатньо гармонізувати  (привести в стан відповідності)  податкове законодавство держав-членів  так, щоб відмінності не перешкоджали досягненню кінцевої мети ЄС;

2) гармонізація законодавства  має охоплювати перш за все  прибуткове оподаткування населення,  податок з обороту, податки  на споживання, проблеми подвійного  оподаткування, проблеми рівномірного  розподілу податкового тягаря в межах об'єднаної Європи.

Взагалі податкова гармонізація охоплює не тільки приведення систем оподаткування до єдиного знаменника, тобто зближення податкової структури, механізму стягнення, розміру основних податкових ставок, а й погоджену  податкову політику країн під  час розв'язання як кон'юнктурних, так  і довгострокових структурних проблем. Гармонізована податкова політика означає, що автономне застосування податкових важелів окремими країнами ЄС має перебувати під контролем  керівництва Європейського Союзу, яке відповідно до інтересів усіх партнерів визначає податкову політику кожного учасника ЄС. Іншими словами, метою ЄС є не повна стандартизація національних систем оподаткування, а  забезпечення гармонійного паралельного функціонування цих систем не лише між собою, а також відповідно до цілей Маастрихтської угоди 1992 р., що становить основу створення Європейського Союзу.