Местное самоуправление в Германии

ign:justify">Положения об организации  власти на местах по принципу самоуправления (местной автономии) были сформулированы не только в восьмой главе конституции, но и в Законе о местном самоуправлении от 16 апреля 1947 г., который конкретизировал  применение конституционных положений. В течение последующего десятилетия  был разработан и принят целый  ряд специальных законов, обеспечивших и закрепивших дальнейшее развертывание  системы местного самоуправления. В  результате она приняла форму, сохраняющуюся  до настоящего времени, хотя и позже  законы корректировались, отражая изменения  в стране.

Основными звеньями местной  законодательной власти являются префектурные, городские, поселковые и деревенские  собрания (советы). Их количественный состав зависит от численности населения  соответствующих административных единиц. В совете префектуры может  быть максимум 120 депутатов (как профессиональных, так и неосвобождённых, т.е. таких, которые совмещают депутатскую деятельность с другой работой), в городах и деревнях от 12 до 30. Такие депутаты не имеют иммунитета. Они получают жалованье из муниципального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел (например, ежегодные доплаты на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления и на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы в размере 380 тысяч йен⁹) Собрания возглавляются председателями. Руководство исполнительной властью в органах местного самоуправления осуществляют: в префектурах — губернаторы, в городах — мэры, в поселках и деревнях — старосты. Губернаторы и мэры рассматриваются в качестве органов самоуправления, но в то же время и в качестве органов государства, поскольку ряд функций делегирован им центральными органами.

Местные собрания (префектуальные, городские, деревенские) и главы администраций (губернаторы, мэры, старосты) избираются непосредственно населением на 4 года. В компетенцию этих должностных лиц входит созыв собраний на очередные и внеочередные сессии. Кроме того, они имеют право вето по отношению к решениям собраний (которое, однако, преодолевается вторичным принятием решения собранием, квалифицированным большинством, составляющим 2/3 голосов от общего числа голосов депутатов собрания) и право досрочного роспуска собраний (но с обязательным назначением даты выборов в новое собрание). Префекты могут быть досрочно смещены премьер-министром, а мэр города и староста деревни — префектом. Высшие должностные лица общей компетенции имеют право приостанавливать исполнение актов центральных органов управления (но не правительства) на своей территории. Исполнительные полномочия на местах принадлежат специальным постоянным комиссиям местных собраний. Члены этих комиссий избираются собраниями или назначаются главой администрации с согласия собрания. За деятельностью органов местного самоуправления и управления осуществляется жесткий прямой контроль центральных ведомств. В мелких общинах советы не избираются, там созываются Собрания избирателей (фактически — жителей).

В выборах местных органов  власти имеют право участвовать  лица, достигшие 20 лет и проживающие  в данной местности не менее трех месяцев. Голосуя, избиратель не ставит отметок в бюллетене, а сам  вписывает имена кандидатов в  бланк, выбирая их из общего списка баллотирующихся кандидатов. Кандидатами  в члены местных собраний могут  выдвигаться лица, достигшие 25 лет, в губернаторы, мэры и старосты — 35 лет. Причём, хотя индивидуальные кандидаты  и избираются по мажоритарной системе  относительного большинства, но всё  же для избрания им необходимо получить определённый минимум голосов, а  именно — не менее ¼ от общего числа голосов, признанных действительными. Также закон о местном самоуправлении предусматривает ещё несколько  довольно специфических форм прямой демократии для участия избирателей  в управлении административно-территориальными единицами:

1. Пятая часть избирателей вправе требовать, чтобы глава местной администрации (губернатор, мэр, староста) обратился в местный представительный орган (собрание, совет) с просьбой принять или, наоборот, отвергнуть какое-либо (за исключением вопросов налогообложения и финансов). Глава местной администрации должен для этого созвать собрание (совет) на сессию в течение 20-ти дней.
2. Если должностное лицо, по мнению избирателей, плохо выполняет свои обязанности, пятая часть избирателей может потребовать от главы исполнительной власти данной административно-территориальной единицы обеспечить выполнение данным должностным лицом своих обязанностей.
3. Не менее трети избирателей могут обратиться в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. Проводится голосование, и собрание распускается, если за это проголосовало простое большинство участвующих в голосовании местных жителей. Главы администраций и другие местные выборные должностные лица могут быть отозваны в таком же порядке. Но отзыв возможен не ранее чем через год после их избрания и вступления в должность.

Однако исследования показывают, что на голосование японских избирателей  основное влияние оказывают не политические пристрастия, а чувства признательности, родства, иные неформальные связи. Часто  места предыдущих депутатов и  иных должностных лиц переходят  к их родственникам, за которых голосуют избиратели. Часто голосования на выборах глав местных администраций  даже не проводится, так как нет  соперничающих кандидатов (просто один конкретный кандидат объявляется избранным  без голосования).

Местным собраниям принадлежит  право на принятие постановлений  по всем вопросам, не входящим в ведение  государства, в том числе по вопросам нормативных актов местного значения, в которых могут предусматриваться  и уголовные наказания за их нарушение. Сюда же можно отнести утверждение  и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, важнейшие вопросы  распоряжения местным имуществом и  т.д. Закон предоставляет местным  собраниям право на осуществление  контрольных функций в отношении  исполнительных органов, например, на проверку документации и получение  необходимых отчетов глав и других должностных лиц местной администрации.

Местное собрание в определенном порядке может оспорить решение, принятое главой местной исполнительной власти. Более того, оно может  выразить ему недоверие принятием  резолюции большинством в три  четверти голосов при присутствии не менее двух третей членов собрания. В этом случае глава местной исполнительной власти должен уйти в отставку либо воспользоваться предоставленным ему правом распустить собрание и назначить выборы его нового состава. Однако если новое собрание на первом своем заседании подтвердит высказанное недоверие, это решение будет окончательным.

1.3.Полномочия органов местного самоуправления.

На органы местного самоуправления возлагается самостоятельное решение  чрезвычайно широкого круга задач. Они должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, заботиться о создании и поддержании в хорошем состоянии необходимой для жизнедеятельности инфраструктуры (дороги, реки, каналы, жилищное строительство, городское хозяйство, охрана окружающей среды и т.п.), заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения, содействовать местному предпринимательству (прежде всего мелкому и среднему), поддерживать сельскохозяйственное производство, регулировать трудовые отношения, обеспечивать безопасность жизни и сохранность имущества граждан.

Подавляющую часть этих задач  выполняют города, поселки, деревни. Префектура как высшее звено местного самоуправления главным образом  координирует деятельность муниципалитетов  на своей территории и выполняет  работы, выходящие за пределы их полномочий. Особенностью является то, что наиболее крупные города могут  специальным правительственным  указом получать повышенный статус, близкий  по полномочиям к префектурам (таких  городов 12). Что же касается столицы, то она управляется непосредственно  губернатором и префектурным собранием, но в границах Большого Токио учреждены  особые органы местного самоуправления — столичные районы, в которых  местное население избирает глав администраций и районные собрания. По своему статусу столичные районы практически приравнены к городам.

Кроме дел, относящихся к  функциям местного самоуправления, главам местных администраций поручается часть работ, относящихся к компетенции  государственных органов и реализуемых  за счет средств государственного бюджета. За выполнение этих работ установлена  весьма жесткая ответственность  глав местных администраций перед  соответствующими министрами кабинета. С другой стороны, главы органов  местного самоуправления наделены правом приостанавливать или не выполнять распоряжения центральных ведомств на своих территориях, если они нарушают закон.

Законом в общих чертах определено внутреннее построение органов  местного самоуправления и установлен порядок их работы, а также распределение  функций между подразделениями  и должностными лицами исполнительной власти на местах. В непосредственном подчинении у губернаторов находятся  префектурные управления. В подчинении у губернаторов и префектурных управлений — мэры и старосты, возглавляющие  городские, поселковые и деревенские  управления. В руках мэров и  старост сосредоточена вся повседневная административная деятельность на местах. Штат всех управлений состоит из профессиональных чиновников. Более детальное решение  организационных вопросов отнесено к компетенции местных органов  самоуправления, которым предписано при исполнении своих дел исходить из стремления к повышению благосостояния местного населения и одновременно к максимальной эффективности при  минимальных затратах. Исполнительными  полномочиями обладают также постоянные комиссии местных собраний: по труду, по образованию, по делам персонала  и т.д. Комиссии избираются собраниями или назначаются главой администрации  с согласия собрания, их деятельность рассматривается как особый вид  публичной службы (как, впрочем, и  всё местное самоуправление).

Однако финансовая система  страны способствует усилению централизации, поскольку более 70% всех налогов  поступает в государственный  бюджет и лишь около 30% остается на местах. Доходы местных органов формируются  как за счет местных налогов, местных  займов, прибыли муниципальных предприятий, комиссионных и прочих собственных  сборов, так и в значительной мере за счет поступлений из государственного бюджета. Одна часть местных налогов  собирается на префектурном уровне, другая (несколько меньшая) — в городах, поселках, деревнях. Следует отметить, что на местные налоги в настоящее  время приходится лишь около 40% общей  суммы доходов органов местной  власти. Это определяет большую зависимость  бюджета каждого органа местного самоуправления от поступлений из государственной  казны. Кроме того, государство финансирует  исполнение поручаемой местным органам  части собственных функций, выделяет дотации, оказывает различную помощь.

1.4. Особенности  местного самоуправления.

Хотя в Японии и существует развитая система органов местного самоуправления (их нет лишь в городских  районах) вместе с тем следует  отметить, что в стране действует  довольно жёсткий прямой контроль центральных  ведомств за деятельностью органов  местного самоуправления. Система местного самоуправления весьма бюрократична, отличается чрезмерной регламентацией государственными законами (так, губернаторы  ведают решением 126 вопросов, мэры крупных  городов — 28, главы других городов  и посёлков — 51), строгим контролем  сверху за деятельностью местных  органов, ограничением их самостоятельности  жестким порядком получения разрешений центральных органов по многим делам  местного значения. В связи с этим ещё в 80-е годы стали высказываться  мнения о том, что дальнейшее развитие страны должно непременно сопровождаться повышением роли органов местной  власти, что система местного самоуправления долгое время была эффективной и рациональной, но к настоящему времени уже устарела и требует изменения.

В середине 80-х годов были проведены некоторые преобразования, в частности, пересмотрен перечень работ, выполняемых на местах по поручению  центральных правительственных  органов, упрощена и рационализирована  структура и аппарат местных  органов, значительная часть коммунальных предприятий и работ передана частному сектору. Однако главные проблемы, сковывавшие инициативу и самостоятельность  органов местной власти, решены не были. Поэтому в начале 90-х годов  прозвучали предложения о передаче на места больших прав от государства, а первичному звену самоуправления — городам, поселкам и деревням —  также и от префектур. В 1993 г. японский парламент принял резолюцию о  расширении полномочий местной власти, а осенью 1994 г. — программу действий, рассчитанную примерно на 5 лет. В ней  предусмотрена разработка основных направлений реформы местного самоуправления, принятие закона о расширении его  прав, создание специального комитета по реализации реформ, составление  детализированного плана мероприятий, строгий контроль за их осуществлением. Однако до сих пор за деятельностью местной полиции, школ, больниц и т.д. следят определённые министерства, они же контролируют и осуществление делегированных ими полномочий. А в целом деятельность местного самоуправления координирует специальное Министерство по делам местного самоуправления. На деле оно фактически руководит ими, давая "советы" и осуществляя инспекции на местах.

 

 

 

 

 

Глава 3. Сравнительный анализ организации местного самоуправления Германии и Японии с Российской системой местного самоуправления.