Міжнародно-правовий досвід у боротьбі з корупцією (Р.Г. Рябошапка)

4.1. МІЖНАРОДНО-ПРАВОВИЙ  ДОСВІД У БОРОТЬБІ З КОРУПЦІЄЮ  (Р. Г. Рябошапка)

Корупція - складне  антисоціальне явище. Багато десятиліть вона "супроводжує" економічний  і культурний розвиток усіх країн  світу. Масштаби й наслідки процесів корумпованості в усіх державах світу вимагають від відповідних міжнародних та внутрішньодержавних інституцій постійного й поглибленого аналізу причин корупції з метою як її нейтралізації, так і врахування під час розроблення та здійснення заходів по її подоланню.

Численні економічні, енергетичні, демографічні, інформаційні та інші проблеми науково-технічного прогресу вийшли за межі кордонів держав та регіонів і переростають у глобальні. Характерною особливістю розвитку сучасної міжнародної спільноти є тенденція до наближення інтересів держав, народів та окремих індивідів. Усе це вплинуло на характер самої злочинності, зокрема корупції, що має в багатьох випадках міжнародний характер. Її зростаючі масштаби становлять реальну загрозу безпеці держав, оскільки вона посилює свої позиції через монополізацію багатьох видів протиправної діяльності. Окремі загальнокримінальні злочини поступаються місцем великомасштабним злочинним акціям, глибокому проникненню через корумповані зв'язки в економіку і фінансову систему, спробам прямо впливати на політику держави в цій сфері.

Визнаючи корупцію однією з найбільш серйозних загроз основоположним цінностям верховенства права, демократії, со-

ціальної справедливості й економічній системі, що грунтується  на принципах вільної ринкової економіки  та чесної конкуренції, міжнародна спільнота в боротьбі з транснаціональною злочинністю велику увагу приділяє саме протидії корупції, "відмиванню" грошей, здобутих незаконним шляхом, боротьбі з незаконним обігом наркотиків, іншими видами організованої злочинності.

З урахуванням  інтернаціоналізації корупції та її зв'язку з організованою злочинністю, дієва боротьба з корупцією вимагає  координації насамперед на національному  рівні, співробітництва між державами, а також державами й міжнародними інституціями. Головну роль у такій співпраці має відіграти відповідна міжнародно-правова база.

На даний  момент існує низка наробок у  цій сфері. Підписано чимало міжнародно-правових документів з питань боротьби з корупцією. Здобутками таких документів можна  назвати уніфікацію основних понять - акту корупції, її суб'єктів, а також визначення комплексу заходів боротьби з нею.

Дослідженню названих аспектів міжнародно-правового співробітництва  і присвячена дана робота, тим більше, що Концепція боротьби з корупцією  на 1998-2005 роки особливо наголошує на необхідності вдосконалення законодавства в частині уточнення таких правових понять, як "корупція", "корупційне діяння", "корупційне правопорушення", їх видів (форм) у різних галузях права. Серед невідкладних завдань боротьби з цим негативним явищем названо внесення доповнень до чинного законодавства щодо ширшого визначення суб'єкта корупційного діяння.

Представлена  робота має за мету здійснення аналізу  міжнародно-правового регулювання  у сфері боротьби з корупцією. З урахуванням вимог, що ставляться до обсягу роботи, неможливо надати детальний аналіз усіх інструментів міжнародного співробітництва в цій боротьбі. На думку автора, найбільшої уваги потребує дослідження поняття корупції та визначення кола осіб, які є її суб'єктами. Уніфікація саме цих понять є ключовим чинником у виробленні міжнародним співтовариством спільних заходів у боротьбі з корупцією.

Автором було використано  практичні напрацювання, пов'язані  з професійною діяльністю в Міністерстві юстиції України,

зокрема, матеріали роботи над низкою міжнародних актів - Кримінальної Конвенції про боротьбу з корупцією, Конвенції про боротьбу з хабарництвом у міжнародних ділових операціях, матеріали науково-практичних конференцій та семінарів, організованих за участю Міністерства юстиції України, матеріалів Генеральної прокуратури, Верховного Суду України.

За результатами дослідження запропоновано власну редакцію норм, які визначають поняття  корупції й коло суб'єктів корупційних  правопорушень.

1. Визначення  поняття корупції 

Перша спроба визначити правову природу терміну "корупція" на міжнародному рівні зафіксована в "Практичних заходах боротьби з корупцією", підготовлених Економічною та Соціальною Радами Секретаріату ООН. На VIII конгресі ООН з попередження злочинності та поводження зі злочинцями в Гавані 27 серпня - 7 вересня 1990 р. було прийнято резолюцію з даного питання.

У гл. І "Кримінальне  законодавство" справедливо відзначалося, що термін "корупція" має швидше загальний характер і не є точним правовим терміном. "Найбільш явним проявом корупції є одержання хабара тією або іншою особою"1. Разом з тим зазначалося, що проявами корупції можуть бути й інші діяння, які не охоплюються поняттям хабарництва. Виходячи з подальшого змісту Практичних заходів боротьби з корупцією, можна зробити висновок, що корупційними діяннями можуть визнаватися "крадіжки, розкрадання та присвоєння державної власності з метою приватного використання", "зловживання посадовим становищем з метою неправомірного одержання окремих переваг, тобто будь-яке заплановане, передбачуване, необхідне або успішне отримання пільг у результаті необгрунтованого використання офіційного статусу", а також конфлікт інтересів - "протиріччя між службовими обов'язками та особистими інтересами"2.

Більшою конкретикою  відрізняється від попереднього документу Міжамериканська конвенція проти корупції (м. Ліма (Перу), 1996 р. ), ст. 6 якої визначає, що актами корупції є:

"а. Спроба  отримання або отримання, прямо  чи опосередковано, урядовим чиновником  або особою, які здійснюють публічні функції, будь-яких предметів грошової вартості, а також іншої користі, такої як подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе або іншої особи або організації, в обмін на будь-яку дію або бездіяльність під час здійснення ним публічних функцій;

b. Пропозиція або надання, прямо або опосередковано,

урядовому чиновникові  або особі, які здійснюють публічні функ

ції, предметів  грошової вартості, а також іншої  користі, такої як

подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе або  іншої 

особи або організації, в обмін на будь-яку дію або бездіяльність

під час здійснення ним публічних функцій;

c. Будь-яка дія  або бездіяльність при виконанні  своїх 

обов'язків урядовим чиновником або особою, які здійснюють

публічні функції, з метою незаконного отримання  прибутку для

себе або  іншої сторони;

d. Шахрайське  використання або приховання  майна, отри 

маного внаслідок  учинення одного з актів, на який було посилан 

ня у даній  статті;

e. Участь у  ролі основного виконавця, організатора, під 

мовника, пособника  у вчиненні або замаху на вчинення, а також

у пособництві  або зговорі з метою вчинення одного з актів, на

який було посилання  в цій статті"3.

Уперше в  міжнародно-правових актах було вжито  поняття "транснаціональне хабарництво" й встановлено зобов'язання держав - учасниць Конвенції визнати злочинними пропозицію або дачу хабара громадянами однієї держави урядовим чиновникам іншої держави в обмін на будь-яку дію або бездіяльність під час здійснення своїх функцій цими чиновниками.

У зв'язку з поширенням такого явища, як підкуп іноземних чиновників, хотілося б детальніше зупинитися на правовій оцінці цього явища міжнародною спільнотою.

Ще у 80-х роках  з ростом глобалізації бізнесу стало  все нереальнішим розглядати проблеми хабарництва як прерогативи країн, що розвиваються. Відповідні зміни відбулися в державах ЄС та в США. Сполучені Штати Америки ще в 1977 р. прийняли

Закон про іноземну корупцію. У 1994 році було прийнято необов'язкове для виконання рішення ОЕСР рекомендаційного характеру4, яке закликало держави-члени здійснити конкретні кроки з метою попередження, запобігання та боротьби з хабарництвом іноземних державних чиновників при здійсненні міжнародного бізнесу й інформувати про конкретні кроки, здійснені цими державами щодо перегляду й реформування цивільного, адміністративного, кримінального законодавства, що визначає хабарництво іноземних державних чиновників як злочин або протизаконну діяльність, податкового та іншого законодавства, яке не прямо сприяє хабарництву. Назване рішення-рекомендація також передбачає активне співробітництво між державами - членами ОЕСР та іншими як необхідну частину подолання корупції на міжнародному рівні. Процес перегляду рекомендації групою держав і її прийняття державами-членами отримав своє продовження у травні 1997 p., коли було прийнято "Переглянуті рекомендації про боротьбу з хабарництвом у міжнародних ділових операціях", у яких, зокрема, зазначалася необхідність вжиття заходів щодо швидкого й ефективного стримування, попередження та боротьби з хабарництвом іноземних державних службовців у міжнародних ділових операціях.

Конвенція про  боротьбу з хабарництвом іноземних  державних службовців у міжнародних  ділових операціях була підготовлена Організацією економічного співробітництва  та розвитку з урахуванням того, що в міжнародних ділових колах постійно порушується питання корумпованості державних службовців при здійсненні міжнародних ділових операцій. Висловлюється думка, що приєднання України до цієї Конвенції дозволить ефективніше використовувати національні ресурси, оскільки зменшиться ймовірність отримання додаткових конкурентних переваг іноземними суб'єктами підприємницької діяльності шляхом підкупу посадових осіб, а не завдяки раціональності їх економічних пропозицій.

Цей документ дає  визначення хабарництва у міжнародних ділових операціях, називає суб'єктів такого хабарництва - "іноземних державних службовців", пропонує низку заходів у бороть-

бі та в запобіганні  проявам корупції у міжнародній  комерційній діяльності. Однак разом  з тим, як вбачається, Конвенція має  суто декларативний характер, оскільки не встановлює жодного нового механізму вирішення проблеми боротьби з хабарництвом.

Слід також  зазначити, що Генеральною прокуратурою України, Верховним Судом та Міністерством  юстиції було висловлено сумнів щодо доцільності реалізації досить складного механізму підписання та ратифікації вказаних рекомендацій державами — учасницями Конвенції з метою вирішення питання врегулювання взаємовідносин між державами щодо лише одного виду злочину. Визначення нагальності й доцільності приєднання України до цієї Конвенції можливо в разі доведеності об'єктивних підстав (дані кримінально-правової статистики щодо тенденції до зростання посадових злочинів, пов'язаних з міжнародними операціями, недостатність засобів, передбачених внутрішнім кримінальним законодавством у боротьбі з такими видами злочинів та причинний зв'язок між ними) про необхідність залучення додаткових інструментів, передбачених Конвенцією. Крім того, порушені у ній питання, зокрема притягнення до відповідальності за дачу хабара, достатньою мірою врегульовані за допомогою національних засобів впливу і механізму, передбаченого міжнародними договорами (зокрема, Європейською конвенцією про взаємну допомогу в кримінальних справах, 1959 p., Європейською конвенцією про видачу правопорушників, 1957 p., Конвенцією про передачу засуджених осіб, 1983 р. тощо)5.

Проект Рамкової конвенції по боротьбі з корупцією6, підготовлений Багатогалузевою  групою з проблем корупції (GMC) при  Раді Європи, є цікавим перш за все  тим, що у додатку до нього було наведено експериментальний перелік корупційних діянь. Так, усі корупційні злочини було розділені на 6 категорій. Це злочини:

1) вчинені в  межах однієї держави, причому  виділено хабар 

ництво в  державних установах і хабарництво  у приватному сере

довищі;

2) що становлять  корупційні діяння з міжнародним  елемен 

том;

3) що передбачають  використання впливу в межах  власної дер 

жави й використання впливу з втягненням міжнародних  елементів. Цим 

впливом користується третя особа, яка стверджує, що може вплинути

на іншу особу, і приймає винагороду за це незалежно  від досягнення

результату;

4) пов'язані з відмиванням  коштів, здобутих в результаті 

корупційних злочинів;

5) пов'язані з дачею  чи обіцянкою хабара службовцю  міжна 

родного або наднаціонального органу, а так само використання впливу

такими особами;

6) всі інші корупційні  діяння, зокрема пов'язані з недозво 

леним особистим втручанням, фінансуванням політичних партій

із порушенням закону, "купівлею" голосів, отриманням чи вима

ганням суми за процедуру, яка зазнаки не потребує оплати, проти

правним використанням власності  компаній.

Кримінальна Конвенція  про боротьбу з корупцією7, яка  була підписана Україною 27 січня 1999 p., однак на сьогодні ще не ратифікована, акумулювала практично всі корупційні діяння, наведені в згаданому раніше Переліку. Її диференційовано склали корупційні діяння залежно від суб'єктів хабарництва: а) національних (або іноземних) посадових осіб; б) членів національних (або іноземних) виборних органів; в) суддів та посадових осіб міжнародних судів; г) працівників приватного сектора; д) членів міжнародних організацій, - а також за ознаками об'єктивної сторони: дача, обіцянка, отримання або вимагання хабара, "торгівля" впливом, "відмивання" прибутків від корупційних діянь, фінансові злочини (підробка фінансових документів) тощо.

Таким чином, узагальнюючи наведене, слід відзначити, що хоча міжнародними актами й не дано однозначного визначення терміна "корупція", спільними ознаками, що характеризують діяння як корупційне, можна виділити такі:

- суб'єктом є  особа, наділена повноваженнями  вчиняти пев 

ні дії або  утримуватися від їх вчинення;

- наявність  у такої особи відповідних  службових повнова 

жень;

- використання  повноважень з метою, несумісною  з посадою, яку обіймає суб'єкт  акту корупції, зловживання повноваженнями;

- отримання  вигоди від протиправного використання  повноважень, причому вигода не обов'язково повинна бути матеріальною, це можуть бути послуга, пільга, перевага для себе або іншої особи.

Аналіз міжнародно-правових актів у сфері боротьби з корупцією  дозволяє виділити такі різновиди корупції: хабарництво; "торгівля" впливом; "відмивання" грошей та іншого майна, здобутих шляхом корупції; конфлікт інтересів.