Налоговый контроль

1. Понятие налогового  контроля

     Понятие "налоговый контроль" является одной из важнейших категорий  налогового права, определяющей основу государственного управления в сфере  налогообложения. Именно в рамках налогового контроля непосредственно реализуются  государственные интересы в области  государственных финансов, бюджета  и налогов.

     В соответствии с п.1 ст.82 НК РФ:

     "Налоговым  контролем признается деятельность  уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном настоящим Кодексом".

     Вышеуказанное определение позволяет нам определить сущность и основные характеристики налогового контроля.

     Прежде  всего, необходимо отметить, что налоговый  контроль является разновидностью государственного контроля (надзора), а точнее - это  специализированный вид государственного контроля (надзора). Вообще под контролем  как таковым понимается наблюдение или проверка с целью надзора. Контроль, как неотъемлемая составляющая любого процесса управления, призван  обеспечить надлежащее функционирование управляемого объекта. Контроль за соблюдением законодательства позволяет не только устранять недостатки в функционировании объектов управления, оценивать дисциплину исполнения законодательных актов, но и судить о том, насколько эффективно само правовое регулирование в той или иной сфере управления, о том, какие изменения следует внести в нормативные акты для повышения степени их исполнения, о том, насколько нормы правовых актов соответствуют сущности и закономерностям развития регулируемых общественных отношений.  

     В сфере государственного правового  регулирования контроль используется, прежде всего, как механизм, посредством  которого проверяется соответствие поведения и деятельности хозяйствующих  субъектов правовым предписаниям.

     Государственный контроль осуществляется специально уполномоченными  органами государства в особых, установленных  законом, формах и процедурах. При  этом указанные органы наделяются достаточно мощными односторонне-властными  полномочиями, имеющими властный характер, в частности:

     а) давать подконтрольным субъектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков;

     б) ставить перед компетентными  инстанциями вопрос о привлечении  к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях;

     в) непосредственно применять в  необходимых случаях меры государственного принуждения.

     Налоговый контроль осуществляется не только в  отношении граждан и их объединений, но и в отношении государственных  органов, а также органов местного самоуправления, которые также являются подконтрольными субъектами, выступая в отношениях по налоговому контролю в качестве юридических лиц. В  этом смысле налоговый контроль может  рассматриваться как своеобразный универсальный государственный  контроль, который совмещает в  себе черты внутрисистемного контроля и в то же время контроля "внешневластного".

     Также необходимо отметить, что налоговый  контроль также является составной  частью финансового контроля и представляет собой разновидность финансовой деятельности государства. Помимо налогового контроля, можно назвать такие  виды финансового контроля, как бюджетный, банковский, валютный, таможенный и  др.

     В процессе осуществления налогового контроля проверке подвергается реализация такого направления финансовой деятельности государства, как сбор доходов, идущих на формирование денежных фондов, входящих в состав финансовой системы государства. В связи с этим Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова считают, что "налоговый контроль относится к общегосударственному финансовому контролю".

     Основным  законодательным актом, регулирующим контроль и надзор в сфере предпринимательской  деятельности, является Федеральный закон от 08 августа 2008 года № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", согласно ст.2 которого государственный контроль (надзор) - это проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами.

     Однозначно  определен в Законе предмет контроля - выполнение обязательных требований к товарам (работам, услугам). Имеются  в виду, прежде всего потребительские  требования, устанавливаемые изготовителями (исполнителями) в их технической  документации или сторонами договоров  на продажу товаров (работ, услуг).

     Как видно из содержания норм вышеуказанного акта, законодатель обязывает органы государственной власти вмешиваться  в самостоятельную хозяйственную  деятельность участников хозяйственного оборота путем осуществления  надзора за соблюдением установленных  стандартов. Целью установления этих стандартов является обеспечение безопасности государства, здоровья и жизни населения. Следовательно, степень вмешательства  власти в хозяйственную деятельность соответствующих субъектов непосредственно  ограничена указанной целью.

     Однако, как указано в п.3 ст.1 Федерального закона "О защите прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", его положения к  правоотношениям по проведению налогового контроля не применяются. То есть налоговый контроль - самостоятельная сфера правового регулирования, которая имеет свои цели, объект, предмет, формы и методы, а также свой правовой источник регулирования - НК РФ. Такая самостоятельность данной разновидности государственного контроля в налоговой сфере обусловлена, прежде всего, спецификой самой сферы налоговых отношений, особой сложностью подходов и принципов, а также необходимостью детального урегулирования всех его составляющих.

     Налоговый контроль, обладая общими признаками государственного контроля, имеет также  специфические черты, которые отражают его сущность и отличают от иных видов государственного контроля. Данные специфические признаки и получили отражение в понятии налогового контроля, закрепленном в п.1 ст.82 НК РФ. Среди таких признаков необходимо назвать следующие.

     1. Налоговый контроль - это деятельность  государственный органов, т.е.  система организационных мероприятий,  объединенных особыми целями, задачами  и методами осуществления.

     Фактическая деятельность по осуществлению налогового контроля реально воплощается в  трех самостоятельных этапах (стадиях) его осуществления:

     а) сбор информации о проверяемом субъекте (осуществляется в формах, установленных  ст.82 НК РФ);

     б) оценка собранной информации (главным  образом, в акте налоговой проверки);

     в) реагирование на оцененную информацию (путем вынесения соответствующего решения).

     2. Налоговый контроль осуществляется  специально уполномоченными на  то государственными органами - налоговыми  органами.

     3. Налоговый контроль представляет  собой контроль за деятельностью налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов, а также иных субъектов, на которых в соответствии с НК РФ возложены обязанности в сфере налоговых отношений. Положение п.1 ст.82 НК РФ ориентирует на то, что налоговый контроль осуществляется только за деятельностью налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов. Однако в действительности круг подконтрольных субъектов, деятельность которых проверяется в рамках налогового контроля, шире.

     Контрольная деятельность налоговых органов  в сфере налогообложения касается не только налогоплательщиков, обязанных  точно и своевременно исполнять  налоговые обязательства, но и всех других лиц, участвующих в сложных  и многообразных операциях по организации и осуществлению  налогообложения (налоговых агентов, банков, приемщиков налоговых платежей и т.д.), а также собственных  органов (прежде всего, налоговых).

     4. Налоговый контроль осуществляется  в порядке, установленном законом.  Как указывается в Определении  Конституционного Суда РФ от 12.07.2006 № 267-О, в силу конституционного  требования о необходимости уплаты  только законно установленных  налогов и сборов механизм  налогообложения должен обеспечивать  надлежащий правовой характер  деятельности уполномоченных органов  и должностных лиц, связанной  с изъятием средств налогообложения.

     5. Налоговый контроль осуществляется  в целях обеспечения соблюдения  законодательства о налогах и  сборах. Контроль в сфере налогообложения  не является самоцелью, он должен  вести к достижению тех задач,  которые отвечают интересам государства  и общества. Основная цель осуществления  налогового контроля заключается  в обеспечении соблюдения тех  требований, которые установлены  законодательством о налогах  и сборах. Для осуществления этой  общей цели налоговые органы  наделены соответствующими властно-принудительными  полномочиями. 
 

     2.Организация налогового контроля.

     2.1 Правовые основы деятельности налоговых инспекций.  

     В процессе осуществления налогового контроля государственные налоговые  инспекции руководствуются определенным перечнем нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере налогообложения. Данный перечень содержит сотни наименований, они изменяются и дополняются  в связи с переменами в экономической  и политической ситуации в стране. Несомненно, на первом месте стоит  Конституция РФ. Содержащие в основном законе стране нормы, регулирующие налоговые  отношения, имеют высшую юридическую  силу, прямое действие и применяются  на всей территории РФ. В частности, определяются субъекты налогообложения  и их гарантии, компетенция органов  власти РФ в сфере налогового регулирования  и законотворчества. Как показывают наши исследования, нормы, закрепленные в Конституции РФ, детализируются в законах и подзаконных актах, регулирующих как организацию работы налоговых инспекций, так и конкретные сферы налогообложения. Вторым по значимости нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность ГНС, является Закон РФ от 21 марта 1991 г. «О Государственной  налоговой службе РСФСР». Это первый российский закон, определивший задачи и структуру государственной  налоговой службы, права и обязанности  налоговых органов при осуществлении  налогового контроля. Здесь же указывается  ответственность государственных  инспекций и их должностных лиц, а также их социальные гарантии. Также важнейшим из законов, регулирующих деятельность налоговых инспекций, является Закон РФ «Об основах  налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.

     Впервые на законодательном уровне определено понятие налога и налоговой системы. Также данный закон раскрывает понятие  плательщиков налога, устанавливает  перечень льгот, определяет общий порядок  уплаты налогов, регулируют другие аспекты налоговых отношений. И наконец, в законе представлен перечень налоговых платежей, взимаемых на территории РФ. Как показывает практика работы налоговых инспекций, в целом данный закон является определяющим в сфере налоговых отношений и при осуществлении налогового контроля. Федеральные законы о налогах были приняты одновременно с принятием Закона «Об основах налоговой системы». Они детализировали положения, закрепленные в последнем. В частности, к таким законам относятся Закон «О налоге на налоге на прибыль с предприятий», «Об акцизах», и т. д. Таким образом, к каждому налогу принят соответствующий закон. Данная категория нормативных актов постоянно меняется в зависимости от изменения налоговой политики государства.

     Законы  о федеральных и других налогах  не исчерпывают правовую основу осуществления  налогового контроля. В иерархии нормативно-правовых источников после законов следуют  подзаконные акты по вопросам налогообложения  и организации работы налоговой  инспекции. В первую очередь, к таким  актам относятся указы президента РФ. В составе подзаконных актов, регулирующих налоговый контроль в РФ особняком стоят акты, издаваемые ГНС РФ и содержащие предписание по процедурам взимания различных видов налога в масштабах всей РФ. Это инструкции, разъяснения, письма и т. д. Адресатом этих нормативных актов являются не только структурные подразделения Госналогслужбы, но и плательщики соответствующего налога на всей территории РФ.

     Местные подзаконные акты по вопросам налогообложения  издаются представительными органами краев и областей, а также городов  и районов. Их юрисдикция определяется Законом «Об основах налоговой  системы» и Законом «О местном  самоуправлении».

     Учитывая  вышесказанное, можно сказать, что  базовыми документами, регулирующими  работу Государственных налоговых  инспекций по контролю за соблюдением  налогового законодательства является Закон РФ «О государственной налоговой службе РСФСР», Указ Президента РФ «О государственной налоговой службе РФ», Закон РФ «Об основах налоговой системы РФ», Указ Президента «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей», а также пакет федеральных, региональных и местных налогов и подзаконные акты, издаваемые ГНС РФ.