Территориальная организация местного самоуправления

     После Октябрьской революции было сохранено  первоначальное губернское деление, но ликвидирован весь старый губернский аппарат и установлены новые  органы Советской власти во главе  с губернским исполнительным комитетом (губисполком), выбиравшимся на губернском съезде Советов. Губернско-территориальное деление было ликвидировано в 1923—1929 и заменено делением на области и края, которые последовательно делились на округа, районы, города и сельсоветы.

     Необходимо  отметить, что административно-территориальное  деление Российской империи строилось  без учета экономики и интересов  многочисленных народностей, заселявших ее. Поэтому при делении территории СССР большое внимание уделялось  именно этим факторам⁶.

     Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", который определил, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, а процедуры по изменению их границ могут осуществляться в соответствии с законодательством, исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально - экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей⁷.

     Конституция РФ 1993 года установила, что местное  самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, а изменение их границ допускается  только с учетом мнения населения  соответствующих территорий.⁸

     Закон «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» 1995 года предоставил большой перечень территориальных  форм местного самоуправления: города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), внутригородские  территории городов Москвы и Санкт – Петербурга, что не способствовало становление единой системы местного самоуправления на территории РФ.

     Таким образом,  территориальная организация  местного самоуправления в нашем  государстве имеет долгую историю  становления и развития. Но даже при большом количестве изменений, как территориальных, так и статусных, произошедших с местными единицами, можно наблюдать сходство самых  первых территориальных форм самоуправления с современными.

     1.2. Современные МО: понятие, сущность, виды

     Термин  «муниципальное образование» в отечественной  юриспруденции был введен Гражданским  кодексом РФ в 1994 г. и раскрыт в  Федеральном законе РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». В данном документе понятие «муниципальное образование» определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть  поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются  муниципальная собственность, местный  бюджет и выборные органы местного самоуправления.⁹ Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в рамках определения муниципального образования лишь перечисляет виды муниципальных образований, принятых на территории российской Федерации. Поэтому на сегодняшний момент единого определения муниципального образования как системы нет, и разные авторы трактуют это понятие по-своему.

     Можно, например, встретить следующее определение. Муниципальное образование - это  сложная социально-экономическая  система, состоящая из нескольких тесно  взаимодействующих и взаимосвязанных  элементов: населения, географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей системы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие самого муниципального образования.¹⁰

     Некоторые авторы полагают, что понятие «муниципальное образование» в том виде, в котором  оно существует в российском федеральном  законодательстве, представляет собой  компромисс между понятием «административно-территориальная  единица», которая по сути своей  – образованная «сверху» управленческая ячейка, и понятием «общины» – добровольное объединение граждан для управления своими делами.¹¹

     Отдельные авторы даже считают, что муниципальное  образование - это всего лишь частичка территории, участок земли. Несмотря на то что муниципальные образования создаются по территориальному принципу, подобный подход представляется далеко не адекватным их статусу. Территория муниципального образования является характеризующим элементом пространственных границ (пределов) местного самоуправления. Одновременно с этим муниципальное образование представляется и субъектом муниципальных правоотношений, и носителем субъективных муниципальных прав и обязанностей, и территориальным союзом в виде сообщества людей.

     Являясь не столько территориальным, сколько  организационным институтом, муниципальное  образование приобретает качества организационной основы местного самоуправления, поскольку в его рамках функционирует  вся система самоуправления местного сообщества: непосредственное самоуправление населения, территориальное самоуправление граждан и самоуправление через  органы и должностных лиц муниципальных образований. Поэтому муниципальное образование можно считать правовой формой местного самоуправления, социальной базой которого является местное сообщество¹².

     Но  так или иначе, Федеральный закон  № 131 «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» определяет муниципальное образование как  городское или сельское поселение, муниципальный район, городской  округ либо внутригородская территория города федерального значения.¹³

     Таким образом, можно выделить 4 типа муниципальных  образований в Российской Федерации.

     Первый  тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности  населения этих населенных пунктов.

    Сельское  поселение - это один или несколько  объединенных общей территорией  сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно  и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

    Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

    На  данный момент 19591 муниципальное образование  имеет статус сельского и 1739 городского поселения. Сельское поселение имеет  административный центр — населённый пункт, который определён с учётом местных традиций и сложившейся  социальной инфраструктуры и в котором  в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган данного сельского поселения.

    Сельские  поселения и городские поселения, не имеющие статуса городского округа, входят  в состав муниципального района.

    Второй  тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные  районы осуществляют на всей своей  территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются  на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют  межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые  указываются в самостоятельно принимаемых  ими уставах.

    Муниципальный район - это несколько поселений  или поселений и межселенных  территорий (территорий, находящихся  вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой  местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами. На сегодняшний момент в РФ зафиксировано 1829 муниципальных районов.

    Третий  тип - городские округа. Городские  округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов.

    Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами. Число городских округов в России – 512. По смыслу концепции муниципальной реформы предполагалось, что статусом городского округа будут наделяться крупные и экономически самодостаточные города – промышленные центры, в некоторых регионах при проведении муниципальной реформы и наделении муниципальных образований статусом в 2003—2005 так и произошло. Вместе с тем во многих регионах статусом городских округов были наделены муниципальные образования, занимающие большую площадь и не всегда имеющие высокий уровень урбанизации. В то же время во многих других регионах крупные города не были наделены статусом городского округа и стали городскими поселениями в муниципальных районах.¹⁴

    Муниципальным образованием является также внутригородская  территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное  самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

    Данный  тип муниципальных образований  существует с 2006 года в городах федерального значения Москва и Санкт-Петербург. В Москве = 125 внутригородских муниципальных  образований, в Санкт-Петербурге = 111 внутригородских муниципальных  образований. С 2006 года все внутригородские  муниципальные образования в  других городах прекратили существование.

    Кроме того, необходимо отдельно выделить муниципальные  образования, имеющие статус ЗАТО, наукоградов, а также приграничные территории и муниципальные образования, расположенные в районах Крайнего Севера, поскольку здесь порядок местного самоуправления носит особый характер и устанавливается специальными федеральными законами.

    Таким образом, в Российской Федерации  сложилась двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления: муниципальный район  – поселение. В то же время городские  округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями. А также на сегодняшний  момент установилась унифицированная  система муниципальных образований, что позволяет более эффективно осуществлять реформу местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. ПРОБЛЕМЫ  ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МО

     2.1. Критерии формирования МО

      Традиционно порядок установления границ муниципальных  образований определялся законами субъектов РФ с учетом мнения населения  соответствующей территории, а также  исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. « Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» впервые на федеральном  уровне закрепил подробный перечень требований к установлению и изменению  границ муниципальных образований. В их число входят нижеследующие.

      Территория  субъекта РФ разграничивается между  поселениями. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения. Таким  образом, не может быть территории субъекта РФ, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление.

      Федеральный закон от 6 октября 2003 г. « Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые вводит понятие межселенных  территорий, понимая под ними территории с низкой плотностью населения.

      Территорию  поселения составляют следующие  земли:

1. Исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования;
2. Территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;
3. Рекреационные земли;
4. Земли для развития поселения.¹⁵