Территориальная организация местного самоуправления

      Таким образом, муниципальное образование  определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим признаком  муниципального образования является наличие населения.

      В состав территории городского поселения  могут входить:

1. Один город или один поселок городского типа;
2. Территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;
3. Территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. (Данные территории должны быть внесены в генеральный план городского поселения.)

      Закон предусматривает два варианта территориальной  организации сельского поселения, в состав которого могут входить:

1. Один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек);
2. Объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).

      Численность населения является важным фактором при определении статуса муниципального образования. Закон вводит ограничение  по численности населения, так, сельским поселением может являться один населенный пункт с численностью более 1000 человек  или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с  численностью менее 1000 человек каждый.

      Сельский  населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как  правило, входит в состав сельского  поселения, т.е. не является самостоятельным  муниципальным образованием. Вместе с тем из этого правила возможны и исключения.

      Законами  субъекта РФ статусом сельского поселения  может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения  менее 1000 человек. Данная норма позволяет  сделать исключение из общего правила  и при территориальной организации  местного самоуправления учитывать  разнообразные факторы, такие как  плотность населения, территориальная  доступность поселения, национальная вражда и др.

      Не  менее важным фактором при определении  типа муниципального образования является плотность населения. Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает  критерием определения территорий высокую плотность населения. К  ним относятся территории, плотность  населения в которых более  чем в три раза выше средней  плотности населения сельских поселений  в РФ. Также этот закон вводит критерий определения территорий с  низкой плотностью населения. К ним  относятся территории, плотность  населения в которых более  чем в три раза ниже средней  плотности населения сельских поселений  в РФ. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных  местностях сельский населенный пункт  с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт  может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в  соответствующем населенном пункте.¹⁶

      Административным  центром муниципального района может  считаться город (поселок), имеющий  статус городского округа и расположенный  в границах муниципального района. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются  с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения,  а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

      Территория  населенного пункта должна полностью  входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить  в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается  критерий целостности муниципального образования, т.е. все муниципальное  образование должно иметь непрерывную  границу. Кроме того, границы поселения  не могут пересекаться с границами  населенного пункта, территория поселения  не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами  поселения.

      Территория  городского округа не входит в состав территории муниципального района. Таким  образом, распространение двухуровневой  модели местного самоуправления на крупные  города не осуществляется, так как  признается нецелесообразным. Городской  округ остается одноуровневым, т.е. он не входит в состав муниципального района и не содержит в своем составе  самостоятельных городских и  сельских поселений.

      Границы муниципального района устанавливаются  с учетом двух факторов:

1. Необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;
2. Необходимости создания условий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных государственных полномочий.

      Следовательно, территория муниципального образования  должна быть такой, чтобы проживающее  в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению  местного самоуправления. В этой связи  на территории муниципального образования  желательно наличие социальной и  коммунальной инфраструктуры, необходимой  для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий.

      Таким образом, можно выделить следующие  факторы, влияющие на формирование территориальных  основ самоуправления:

1. Местное самоуправление является территориальным, т. е. осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга. Субъекты Российской Федерации по-разному решают вопрос о том, на каких территориях осуществляется местное самоуправление.

2. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации без каких-либо изъятий.

3. Территория муниципального образования является целостной, т. е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу.

4. Муниципальное образование определяется как населенная территория. Отсюда следует, что квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения.

5. Территория  муниципального образования должна  быть такой, чтобы проживающее  в ее границах население было  объединено общими интересами  в тех вопросах, решение которых  отнесено к ведению местного  самоуправления.

6. Границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований.

7. На территории муниципального образования желательно наличие необходимой для решения местных вопросов социальной и коммунальной инфраструктуры, что может потребовать объединения нескольких поселений в одно муниципальное образование.

8. При  определении территории муниципальных  образований целесообразно учитывать  принципы территориальной и временной  доступности оказываемых услуг. 

9. При установлении территории муниципальных образований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например скотоводство и связанный с ним кочевой образ жизни или хуторское хозяйствование. Действующее федеральное и региональное законодательство закрепляет обязательность учета национальных, исторических и иных особенностей и традиций соответствующей территории.¹⁷

      Таким образом, на сегодняшний момент выделяют несколько критериев формирования территории муниципального образования, таких как численность населения, площадь территории, наличие инфраструктуры и т.д. В зависимости от этих факторов муниципальному образованию присваивается  тот статус, который наиболее эффективно сможет повлиять на решение вопросов местного значения.

     2.2. Изменение границ МО

     Складывающаяся  муниципальная практика позволяет  выделить наиболее типичные ситуации, приводящие к необходимости изменения  границ муниципального образования:

1. Муниципальному образованию требуется участок для размещения объекта, необходимого для жизнеобеспечения муниципального образования. Например, в Зеленограде (Москва) была острая нужда в новом кладбище. Участок для строительства нового кладбища, удовлетворяющий техническим требованиям, был найден на территории соседнего муниципального образования - Солнечногорского административного района Московской области. Передача участка земли означала изменение границы городской черты.¹⁸
2. Муниципальное образование нуждается в расширении территории по экономическим соображениям. Например, администрация решает, что к муниципальному образованию должна быть присоединена сельскохозяйственная ферма или еще что-нибудь важное для развития и функционирования муниципального образования, но расположенное на территории другого муниципального образования.
3. Администрация города нуждается в расширении территории города под строительство жилья для горожан. Например, город не имеет свободных территорий для строительства индивидуальных домов. Как только администрация города оглашает свои намерения, соседнее муниципальное образование, на земли которого претендует город, срочно раздает их под участки для жилья. Участки передаются местным жителям, но чаще раскупаются горожанами, которые строят там дома. При этом инфраструктуру (инженерные сети, дороги и т. п.) никто не строит - ни город, ни соседнее сельское муниципальное образование. Парадокс ситуации заключается в том, что изменение границ территории в этом случае нужно не столько городу, сколько жителям; городу в этом случае приходится поддерживать своих жителей.
4. Муниципальное образование предлагает сократить земельные площади. Например, г. Мирный (Республика Саха (Якутия)) формировался как город при производстве по добыче алмазов. Его территория определялась не столько потребностями в функционировании городских систем и систем жизнеобеспечения населения, сколько задачами разведки, добычи и переработки алмазной руды. Первоначально в границы города была включена огромная территория - 12 тыс. га, которая по своим размерам абсолютно несопоставима с малой величиной самого города (40 тыс. жителей). Инициаторами сокращения стали предприятия, которые вынуждены платить огромный земельный налог.¹⁹

     Приведенные примеры иллюстрируют необходимость  постановки вопроса об изменении  границ муниципального образования, его  реорганизации.

     В отличие от предшествующего закона Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» содержит большее количество норм, регулирующих вопросы изменения границ муниципальных  образований и их преобразование.

     Закон 2003 г. Расширяет перечень субъектов, которые вправе выступать с инициативой  об изменении границ муниципального образования:

1. Население муниципального образования;
2. Органы местного самоуправления муниципального образования;
3. Органы государственной власти соответствующего субъекта РФ;
4. Федеральные органы  государственной власти.

     Учет  мнения населения соответствующих  территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения  в законах субъектов РФ конкретной формы – местного референдума. Причем, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления» инициатива населения об изменении границ муниципального о образования должна реализовываться в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться соответствующими решениями.

     Как уже было сказано, в целях получения  согласия населения при изменении  границ муниципального образования  по данному вопросу проводится голосование  в виде проведения местного референдума. Законом предусматривается, что  голосование проводится на всей территории муниципального образования или  на части его территории.

     Если  в голосовании приняло участие  более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным  правом, такое голосование считается  состоявшимся. Если за изменение границ муниципального образования проголосовало  более половины принявших участие  в голосовании жителей, тог согласие на изменение границ считается полученным.²⁰

     На  голосование жителей выносится  один вопрос, например, о возможности  разделения муниципального образования  на конкретные части. Соответственно, в случае изменения границ поселений (влекущего переход населенных пунктов  в другие поселения) также необходимо учитывать мнение населения, выраженного  либо в форме голосования, либо на сходах граждан, а также мнение представительных органов соответствующих поселений.