РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ

     Асимметричная федерация характеризуется юридическим  или фактическим неравенством ее субъектов (Российская Федерация), наличием административно-территориальных единиц, не обладающих статусом субъекта федерации, - федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения (США).

     В зависимости от того, какой принцип  положен в основу образования  субъекта федерации - национальный, территориальный  или смешанный, различают: территориальные, национальные и национально-территориальные федерации⁴.

     В зависимости от правового способа  закрепления федеративного союза, т.е. в зависимости от вида (формы) правового акта, учредившего федерацию, принято выделять: договорную, конституционную (законодательную) и конституционно-договорную федерации.

     Договорная - это федерация, основанная на договоре составных частей, т.е. федерация, образование  которой, ее правовой статус и правовой статус субъектов закреплены в союзном договоре. С определенными оговорками к этому виду федерации можно отнести Союз ССР. В начальной стадии своего формирования (после распада СССР - с декабря 1991 г. по март 1992 г.) к договорной модели федерации тяготела Российская Федерация. Ее становление в новых условиях, виды и статус субъектов, разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов закреплены Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

     Государствоведы считают, что существование в  современных условиях федерации, основанной на договоре, является малореалистичным, поскольку такая модель федеративного государства не согласуется с государственным суверенитетом.

     Конституционной (законодательной) является федерация, правовое положение которой и  ее субъектов закреплено в федеральной  конституции. Конституционная федерация означает, что конституция страны обязывает центральную власть признать федеративное устройство и политическую автономию территорий. Действующая Конституция РФ закрепляет именно такую модель федерации. Статус РФ и ее субъектов, их взаимоотношения, предметы ведения и полномочий, порядок разрешения споров о Конституции определены в федеральной Конституции.

     Конституционно-договорной является федерация с элементами конституционной и договорной федеративной государственности. Федеративное государство при этом учреждено договором и конституцией, но приоритет (верховенство) с юридической точки зрения принадлежит договору. Если конституционная федерация создается и преобразуется в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предваряющем ее принятие договоре между субъектами федерации и федеральным центром.

     Сходной с данной моделью федерации является договорно-конституционная федерация, т.е. такая федерация, когда вначале заключается федеративный договор, а в последующем принимается Конституция, закрепляющая федеративный статус государства.

     Инкорпорирование (включение) норм Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в действовавшую  Конституцию РСФСР 1978 г. означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции.

     Сторонники  признания России конституционно-договорной федерацией исходят из того, что  правовым основанием образования Российской Федерации являются и федеральная Конституция, и федеративный договор. Конституция РФ 1993 г. действительно закрепила основную часть положений Федеративного договора в нормах действующей Конституции, одновременно признав Договор источником правового регулирования федеративных отношений. В то же время Конституция определила безусловный приоритет норм Основного Закона над положениями Федеративного договора (ст. 4, 5, 11, 15, абз. 4 ч. I Заключительных и переходных положений Конституции РФ)⁵.

      2. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ СПОСОБЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ

     Предметы  ведения - это понятие, используемое в федеративных государствах для  характеристики сферы общественных отношений, регулирование которой  отнесено к компетенции федерации и ее субъектов.

     Круг  конкретно закрепленных полномочий, которые органы государственной  власти РФ и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом  разграничения предметов ведения  и полномочий, образует предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органа государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. В свою очередь полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

     Под способами разграничения предметов  ведения понимается предусмотренный  конституцией и федеративным договором способ распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на:

     1) исключительную компетенцию федеральных  органов власти (предметы ведения  федерации);

     2) совместную компетенцию органов  власти федерации и ее субъектов (предметы совместного ведения);

     3) исключительную компетенцию субъектов  федерации (предметы ведения субъектов  федерации).

     Такой принцип распределения компетенции (предметов ведения) признан Российской Федерацией. Первоначально предметы ведения и полномочий между РФ и ее субъектами были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 г., с принятием новой Конституции - ею. Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации (ст. 71) и совместном ведении Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В остальных вопросах последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая собственное принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений. Конституция устанавливает, что такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).

     2.1 Предметы ведения РФ

     Предметами  ведения Российской Федерации являются закрепленные в Конституции РФ полномочия, исключительная прерогатива в осуществлении  которых принадлежит федеральным органам государственной власти.

     Предметы  ведения РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой  отнесено Конституцией РФ исключительно  к компетентности РФ. К ведению  РФ отнесено то, что необходимо и  вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Перечень исключительных полномочий РФ, содержащийся в Конституции (ст. 71), является исчерпывающим:

1. принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
2. федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами), а также территория РФ (определение состава, границ России);
3. регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;
4. система федеральных законов;
5. законодательная, исполнительная и судебная власти, порядок их организации и деятельности;
6. федеральная государственная собственность и управление ею;
7. установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;
8. установление правовых основ единого рынка;
9. федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;
10. федеральные энергетические системы;
11. вопросы войны и мира;
12. оборона и безопасность;
13. оборонное производство и др.

     По  предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти. Указанные в ст. 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию. 
 

     2.2 Предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации

     Предметы  совместного ведения образуют круг полномочий, в осуществлении которых  могут принимать участие органы государственной власти Федерации  и ее субъектов.

     Предмет совместного ведения - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел (ст. 72).

     Перечень  таких вопросов также является исчерпывающим (ст. 72 Конституции РФ):

• обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам;
• защита прав и свобод человека и гражданина;
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности;
• природопользование;
• охрана окружающей среды;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения;
• защита семьи, материнства, отцовства и детства;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
• административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство;
• законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• кадры судебных и правоохранительных органов;
• адвокатура, нотариат и др.

     В соответствии Федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)⁶ по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основные (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также федеральные Законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

     До  их принятия субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. По предметам совместного  ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

      3. ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ  МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ

     Основополагающие  требования, предъявляемые к основаниям и процедурам заключения договоров  между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений между этими органами о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

     Такие принципы закреплены Федеральным законом  «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»⁷. К ним отнесены:

     1) принцип конституционности, в  соответствии с которым договоры  и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом  перераспределять предметы совместного  ведения РФ и субъектов РФ, установленные соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;

     2) принцип верховенства федерального права, означающий, что в случае несоответствия положений договоров, соглашений положениям Конституции РФ, федеральным законам действуют положения федеральных правовых актов;

     3) принцип равноправия субъектов  РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе гарантирующий равноправие субъектов РФ при подготовке и заключении договоров и соглашений;

     4) принцип недопустимости ущемления  интересов, прав и свобод субъектов  РФ, означающий, что при разграничении  предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других;