Роль нотариата в противодействии коррупции и теневой экономике

Региональный  общественный фонд ИНДЕМ

 

 

 

 

 

 

Доклад

Роль нотариата  в противодействии коррупции  и теневой экономике

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва – 2003

Оглавление

 

Глава 1. Нотариат и коррупция

1.1. Разнообразие видов коррупции и нотариат

Коррупция – универсальное социальное явление. Оно свойственно обществу на всех этапах его развития и различным  сегментам общественной жизни. Подобная универсальность феномена обусловливает  разнообразие его видов. Коррупция  в сфере предоставления нотариальных услуг почти ничем не отличается от коррупции в других сферах.

Если в нотариальной конторе  выстроилась очередь, а в её хвосте клиент судорожно записывает, что  он – 65-й по счету, вероятнее всего, мы обнаружим в этой нотариальной конторе коррупцию как средство сокращения временных издержек (speed-money), а также коррупцию как средство доступа к дефицитной услуге. Ведь что такое очередь, как не показатель дефицитного характера услуги.

Если нотариус ничего не делает для  комфортности своего клиента, то коррупция неминуемо возникнет как средство повышения качества предоставляемых услуг.

Если нотариус заверяет документ, заведомо зная о незаконности операции, коррупция возникает как средство преодоления запретов, налагаемых правом.

Если нотариус обслуживает интересы членов организованных преступных группировок, именем Российской Федерации помогая им совершать экономические преступления, коррупция выступает стратегией поведения криминальных групп.

Если в результате жесткого централизованного  регулирования этого сегмента рынка правовых услуг нотариус начинает работать себе в убыток, коррупция становится стратегией выживания представителей нотариального сообщества.

Однако, в отношениях коррупция-нотариат есть одна особенность. В отличие  от коррупции в государственных органах коррупция в нотариате может быть практически полностью преодолена. В данном случае многое зависит от качества государственной политики, которая будет проводиться в отношении нотариата.

1.2. Почему коррупция в нотариате  опасна

Последнее десятилетие как в науке, так и среди потребителей нотариальных услуг был распространен старый стереотип советской правовой культуры: нотариат – лишнее звено в цепи защиты прав личности. На наш взгляд, необходимость и чрезвычайная важность института нотариата доказывается тем массивом негативных последствий, которые неминуемо обрушатся на наше общество в том случае в случае создания условий для коррумпированности данного института. Можно выделить следующие последствия коррумпированности нотариата:

1.  Расширяется объем теневой экономики.

2.  Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки.

3.  Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь – из-за нарушений в ходе приватизации.

4.  Повышаются транзакционные издержки ведения бизнеса как за счет коррупционных «накладных расходов», так и за счет дисфункциональности системы охраны прав предпринимателей.

5.  У агентов рынка снижается уровень доверия. Это ведет к замедлению деловой активности и замедлению экономического роста.

6.  Закрепляются и увеличиваются резкое имущественное неравенство, бедность большой части населения. Коррупция подстегивает несправедливое перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев населения.

7.  Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан.

Глава 2. Альтернативные способы организации нотариата  и коррупция

2.1. Коррупция и государственный  нотариат

Существует множество  определений коррупции, и все  они верны, поскольку коррупция  сложна и многообразна. Однако, как  правило, большинство исследователей считают целесообразным прибегнуть к определению, вытекающему из известной модели отношений «принципал-агент»¹.

Модель отношений  «принципал-агент»

Принципал - лицо (или  организация), обладающее самостоятельными целями и ресурсами для их реализации. В качестве принципала могут выступать избиратели, президент страны, ее законодательный орган, министр, любое крупное должностное лицо, совет директоров фирмы и т.п. Для реализации имеющихся целей принципал нанимает другое лицо - агента. Агенту задаются цели, передаются некоторые ресурсы (деньги, властные полномочия и т.п.) и назначается вознаграждение.

Коррупцией называются такие действия агента, которые сопряжены  с изменой целям принципала ради личных целей агента, сопровождающейся использованием переданных агенту ресурсов для достижения этих целей. В этом смысле чиновник-растратчик и менеджер, крадущий деньги акционеров кампании, являются в одинаковой степени коррупционерами. Часто в коррупционных действиях принимает участие третье лицо, которое называют клиентом. По сути, это обычный взяткодатель, который добивается от агента своих целей за передаваемую ему взятку.

Данное определение неполно, однако, более универсально, чем другие. Существенным ограничением данного  определения является то, что оно  охватывает коррупцию бюрократической природы. Ведь именно бюрократии – место концентрации принципал-агентских отношений. Принципал-агентская теория, – таким образом, лучший инструмент анализа коррупции в такого рода структурах.

Государственный нотариат функционирует как традиционная бюрократическая структура. В такой системе нотариусы – это чиновники (агенты), которые получают заработную плату вне зависимости от результата своей деятельности и не несут никакой имущественной ответственности за нарушение норм права в её осуществлении. Нотариат встроен в систему исполнительной власти, будучи структурным подразделением какого-либо министерства, чаще всего – юстиции.

Согласно этой модели, коррупция  в государственном нотариате  возникает по причине того, что  институциональная структура не препятствует сдерживанию личного интереса нотариуса. Она не создает стимулов для эффективного осуществления полномочий, поскольку нотариус в такой системе получает фиксированную заработную плату вне зависимости от результатов своей деятельности и не несет ответственности за некачественную работу. В бюрократической институциональной структуре личный интерес нотариуса не сопряжен с общественным интересом. В этом случае, нотариус, используя переданные ему принципалом ресурсы, злоупотребляет своим должностным положением, либо получая взятки за нарушение закона, либо вымогая взятку за предоставление услуг и повышение их качества.

Но самый главный недостаток такой системы предоставления нотариальных услуг состоит в неискоренимости  коррупции. Ведь последняя существует постольку, поскольку личный интерес должностного лица не сориентирован на одновременную реализацию общественного интереса. Тем самым коррупция укоренена в институциональную структуру государственного нотариата.

Государственный нотариат нормально вписывался в систему централизованной экономики, при которой просто не было сколь-нибудь крупного гражданского оборота. В условиях же экономики рыночной обслуживать крупные имущественные сделки исключительно государственным нотариатом, значит открывать зеленую улицу подкупу госчиновников – как самих нотариусов, так и стоящих над ними должностных лиц. Когда заключаются крупные сделки, у должностных лиц появляется соблазн давать указания об удостоверении или свидетельствовании одних сделок и блокировании других.

Противодействие коррупции в государственном  нотариате, как и в любой другой бюрократической системе, может  реализовываться только с помощью  усиления контроля за деятельностью  нотариуса. Крайняя неэффективность  этого метода, его тупиковый характер обусловлена следующими факторами

• возникает проблема контроля над контролерами;
• контроль может использоваться для ликвидации конкурентов на коррупционном рынке;
• противодействие коррупции носит циклический характер, так как причины, порождающие коррупцию в нотариате, сохраняются.

В лучшем случае «парадигма контроля»  приведет к сдерживанию роста  коррупции, в худшем и наиболее вероятном  – к её институционализации.

Поскольку бороться с коррупцией в  рамках бюрократии бесполезно, ряд  исследователей предположили, что наиболее эффективным средством противодействия коррупции является полный отказ от бюрократии как таковой. Иными словами, речь идет о реструктуризации принципал-агентских отношений – основе любой бюрократической структуры.

Ключевой проблемой этого подхода является возможность демонтажа бюрократического механизма и замены его альтернативной формой управления. В этом контексте поиск альтернативных форм управления и предоставления публичных услуг (по сути дела, проведение административной реформы) составляет одну из необходимых частей антикоррупционной политики государства.

2.2. Модернизация нотариата в  контексте административной реформы

Для многих участников современного российского дискурса, посвященного административной реформе, характерно скептическое отношение к самой возможности такой реформы в России. Надо признать, что подобное отношение имеет под собой веские причины. Однако при этом забывают тот факт, что в некоторых сегментах административная реформа в России идет с 1993 года.

Основы законодательства о нотариате, введенные в действие именно тогда, предусматривали передачу осуществления государственной функции институту независимого нотариата. Такая «дезинтеграция» государства является основным направлением современной административной реформы. Общая направленность последней состоит в экономии государственных средств, повышении качества обслуживания государством своих клиентов. Для достижения этих целей административная реформа предусматривает реализацию следующих стратегий:

• приватизацию (отказ от государственного предоставления некоторых услуг и передача возможности коммерческим, квазикоммерческим и некоммерческим организациям предоставлять эти услуги);
• дерегулирование управления персоналом (отказ от жестких норм и правил трудового законодательства, введение принципов оплаты по результатам);
• изменение культуры государственных учреждений (постепенный переход на акцентирование результата, а не процесса);
• делегирование права принимать решения.

Приватизация в рамках административной реформы понимается чрезвычайно широко и включает в себя передачу не только собственности государства, но и государственных функций.

Возможность приватизации функций  обусловлена несколькими факторами. В числе них наиболее существенными  являются два: во-первых, тип предоставляемой услуги (конкурентна-неконкурентна²; исключаема-неисключаема³); во-вторых, возможность непосредственной (т.е. минуя налоговый механизм) оплаты предоставляемых услуг.

В то же время, приватизация не означает полного и бесповоротного поворота к частному сектору. Рыночные принципы организации работы не рассматриваются как панацея от всех болезней, которыми страдает современное государство. Признается, что экспорт рыночных отношений в области, где ранее господствовало государство, может привести к существенным проблемам, в том числе в области подотчетности и соблюдения принципа равенства.

По этой причине были разработаны  различные модели приватизации. Их применение положило начало образованию  новой сферы управленческих организаций, которые не являются ни частными, ни государственными (т.н. сумеречная зона – twilight zone).

 

 

 

 

 

 

Модели приватизации государственных функций

Контрактация (out-sourcing)

Государственные ведомства  оставляют за собой общий контроль и собственность, но передают её предоставление в частные руки. Более 75% услуг, оказываемых на уровне штатов США предоставляются частными фирмами. Наиболее распространенные области контрактации: уборка мусора, обработка информации, социальные услуги населению

Франчайзинг

Государство оставляет  за собой контроль над качеством предоставляемой услуги, само полномочие предоставления которой передается в частные руки. Основным механизмом контроля является регулирование процедуры предоставления услуги, возможно – ценообразование на рынке. В отличие от контрактации, франчайзинг применяется в том случае, если тип предоставляемой услуги требует соблюдения определенных процедурных норм, а также выполнения сопутствующих публично-правовых обязанностей.

Публично-частные  партнерства 

Гибридные организации  такого рода построены на более тесных отношениях между государственной организацией и частной. Между ними заключается договор, по которому ведомство обязуется предоставлять услуги, а частная фирма – их производить. классический пример – управление программой борьбы со СПИД. Непосредственной управляющей компанией является частная фирма, а государство предоставляет одноразовые шприцы и образовательные материалы.

«Тотальная» приватизация

Как следует из названия данной опции, государство полностью  самоустраняется из сферы производства/предоставления той или иной услуги. Оно не участвует в производстве необходимых материалов, как в случае с ПЧП, не устанавливает стандартов (франчайзинг), а также не стремится хоть как-то проконтролировать предоставление товаров. Примеры тотальной приватизации государственных услуг редки, но все же они есть. Приватизируются больницы, а также тюрьмы.

 

(Источник: Johnston V., Seldenstat P. Privatization policy and public management. In: Public Management, NY, 2000. Pp. 389-403).