Система и структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

МОСКОВСКИЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ  МЕНЕДЖМЕНТА И ПРАВА

Факультет Юридический

ЭССЕ

на тему: «Система и структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации»

По дисциплине: «Административное право» (ч.1)

Слова «система» и «структура» схожи по смыслу, но их необходимо различать. Если система означает совокупность элементов в связях, то структура — их расположение.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) устанавливает, что в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единая система предполагает определенную связь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных субъектов управления, подведомственных соответствующему центру. При этом в соответствии со ст. 78 федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Действующие нормативные акты (указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты) предполагают наличие целостной системы федеральных органов исполнительной власти (например, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты).

В субъектах Российской Федерации  исполнительная власть в соответствии с Федеральным законом «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» устанавливается система органов  исполнительной власти во главе с  высшим исполнительным органом государственной  власти субъекта Федерации, возглавляемым  руководителем высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов  и иных нормативных правовых актов  Российской Федерации, конституции (устава), законов и иныхнормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Среди ученых-административистов не сложилось в настоящее время единого мнения о том, какие же субъекты исполнительной власти входят в ее систему. Как правило, в систему федеральных органов исполнительной власти включают Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также появившиеся в сентябре 2007 г. государственные комитеты.

В систему органов исполнительной власти субъектов РФ входят высший орган исполнительной власти субъекта РФ, иные органы исполнительной власти субъекта РФ. По поводу Президента РФ мнения разделились: большая часть ученых не относит его к исполнительной власти, некоторые считают, что он является «особым субъектом РФ». Систему субъектов исполнительной власти в Российской Федерации можно представить следующим образом:

• Президент Российской Федерации (совместно с его аппаратом — Администрацией Президента РФ);
• Правительство Российской Федерации;
• федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты) совместно со своими территориальными органами;
• Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;
• главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций);
• правительства субъектов Российской Федерации;
• иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• главы муниципальных образований и органы местного самоуправления (исключительно в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).

Под термином «структура» (от лат. structura — строение, расположение, порядок) понимается строение, внутреннее устройство. В юриспруденции, как правило, это понятие используется для определения внутреннего строения какого-либо органа, его расположения в системе органов. Оно используется также при определении общего штатного расписания органа, при его наименовании, установлении его структурных подразделений, определении заработной платы сотрудников. Другими словами, под структурой органа исполнительной власти понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются два компонента — строение, совокупность элементов и система отношений между ними.

Наличие у каждого органа управления, в том числе органов  исполнительной власти, определенной структуры предопределяет эффективную  деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности  за результаты управленческой работы.

Организационная структура  органов исполнительной власти обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой  перечень структурных подразделений  органа (с их наименованиями), должностей и их количества, должностных окладов. Порядок составления и утверждения  штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти.

В положениях о федеральных  органах исполнительной власти используются также термины «типовые структуры», «типовые штаты», «норматив штатной  численности» органов, управлений, организаций, подчиненных соответствующему федеральному министерству или непосредственно  Правительству РФ.

Типовая структура — это  документ, устанавливающий перечень необходимых в соответствующем  органе или организации структурных  подразделений с указанием их наименований (в некоторых случаях  с указанием их основных задач  и функций).

Типовые штаты — это  акт, включающий в себя нормы, которые  определяют:

• количество государственных служащих, иных сотрудников и работников структурных подразделений органов, организаций, предприятий и учреждений;
• количественное соотношение различных групп лиц, выполняющих полномочия и функции соответствующей организации (руководители, должностные лица, исполнители, иные сотрудники и работники);
• количественное соотношение персонала управления и реального объема деятельности органа или организации.

Норматив штатной численности  — это документ, устанавливающий  предельное число лиц, занятых осуществлением функций и полномочий соответствующих  органов и организаций.

От организационной структуры  зависит специализация и конкретизация  управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет  с меньшими затратами времени  и сил и более квалифицированно решать задачи, создает условия для  согласованной и четкой работы.

В целом, структуры управления обладают множеством признаков, которые  могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Принято  различать структуры простые  и сложные, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые  и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные.

Анализируя структуру  федеральных органов исполнительной власти, можно констатировать, что  в ее основе лежит как отраслевой, так и функциональный принципы. Так, в 1993 г. было 22 министерства, 11 государственных комитетов, 22 комитета, 16 федеральных служб, агентств, надзоров. В структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной 14 августа 1996г. — 24 министерства, 19 государственных комитетов, 18 федеральных служб, 3 агентства и 2 федеральных надзора. В 2000г. — 24 министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 13 федеральный служб, 8 агентств, 2 федеральных надзора, иных органов — 3. И, наконец, в настоящее время (март 2008г.) — 16 федеральных министерств, 35 федеральных служб (в т.ч. 10, руководство которыми непосредственно осуществляет Правительство РФ), 33 федеральных агентства (в т.ч. 5, руководство которыми осуществляет Правительство РФ) и недавно созданные 2 государственных комитета также непосредственно подчиняющихся Правительству РФ (см. приложение).

На развитие системы и  структуры федеральных органов  исполнительной власти влияет множество  политических, правовых, экономических, социальных и других факторов. Системный  их анализ выходит за рамки юридической  науки. Единственное, что она может, - оценивать это развитие с точки  зрения соответствия конституционным  основам, принципам и нормам. Предполагается при этом, что Конституция РФ правильно  отражает, закрепляет и определяет объективные процессы укрепления государства, повышения его эффективности. И вопрос только в том, чтобы на основании и во исполнение Конституции претворять в практику ее принципы и нормы.

Но возможен и другой вариант: Конституция в той части, в  которой закрепляет системы органов  исполнительной власти, имеет низкий потенциал и не оказывает решающего  регулирующего воздействия на формирование рациональной системы органов власти и управления. Развитие этой системы  идет по своим объективным закономерностям, а конституционные нормы превращаются в фиктивные. В таком случае практика выступает критерием истины, и требуется пересмотр конституционных положений.

Вместе с тем анализ президентских указов о совершенствовании  системы и структуры федеральных  органов исполнительной власти позволяет  сделать ряд выводов о некоторых  тенденциях развития этого процесса. Раскрывается все многообразие взаимодействия элементов системы этих органов, что позволяет от общих рассуждений  о понятиях "система" и "структура" переходить к рассмотрению конкретных правовых взаимосвязей, и прежде всего  системообразующих, обеспечивающих целостность органов и их систем - необходимого условия относительно обособленного функционирования и развития.

Структура федеральных органов  исполнительной власти во всех президентских  указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам  перечень (в алфавитном порядке) федеральных  министерств, государственных комитетов, федеральных служб и др. (отдельные  виды органов могут при этом ликвидироваться  или создаваться). Виды органов представляют некую совокупность взаимодействующих  между собой органов, как в  рамках каждого вида, так и между  ними, не могут выступать в качестве структуры целого (системы).

Внутри этих групп (министерства, федеральные службы, федеральные  агентства) дальнейшая классификация  происходит по чисто формальным признакам - по алфавиту. Но такая классификация  не отражает содержания реального взаимодействия между органами и не может служить  основой для разработки общих  для них организационно-правовых основ, нахождения реального места  и значения каждого органа в соответствующей  системе органов.

Попытки построить рациональную систему федеральных органов  исполнительной власти путем закрепления  их видов, предпринимавшиеся указами  Президента, принятыми в 90-е годы, не обеспечивали стабильности, устойчивости взаимосвязей в рамках всей системы  государственной власти. Неотрегулированность законодательной основы формирования и функционирования приводила к тому, что эти связи постоянно менялись, нарушалось взаимодействие между различными органами. Торопливое желание построить "эффективную" систему государственной власти оборачивалось бессистемностью и запутанностью во взаимосвязях как внутри этой системы, так и вовне - во взаимодействии с "объектами" управления.

Сложные процессы происходили  и в связи с формированием  единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон "Об общих принципах...") исключает Правительство РФ из процесса возведения надежных мостов между отдельными "островками" власти, из процесса образования, формирования и деятельности единой системы исполнительной власти субъектов Федерации. Из ч. 2 преамбулы Закона следует, что данные процессы регулируются прежде всего Конституцией РФ и федеральными законами. Соответственно Правительство РФ не вправе осуществлять свои полномочия через исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. Правительство реализует эти полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые им территориальные органы. Провозглашенное Конституцией (ч. 2 ст. 77) положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, не подкреплено конкретным правовым механизмом, обеспечивающим на деле функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. В главе "Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон "О Правительстве...") имеется всего две статьи - 43 и 44, согласно которым Правительство лишь "координирует" деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, "рассматривает" их предложения и "сообщает" им о результатах рассмотрения внесенных предложений, "направляет" им проекты своих решений, "осуществляет контроль" за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации.