Споры о компетенции между органами публичной власти

    Власть  общественных объединений некоторые ученые называют "корпоративной властью" <15>, а также общественной властью. Можно сказать, что эти два понятия являются в науке тождественными. Общественная власть - это власть различных объединений и коллективов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и коллективах, а также внутренних подразделений. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее - уставные цели). Участники общественных объединений обязаны соблюдать все внутренние правила, иначе могут быть применены общественные санкции. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <16> общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия.

    --------------------------------

    <15> Югов А.А. Правовые основы публичной  власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 53.

    <16> Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. 

    Такая власть обладает рядом признаков:

    - действия и решения, предпринимаемые  органами общественных объединений,  распространяются только на их  членов;

    - неиспользование насильственных мер принуждения;

    - деятельность органов общественной  власти должна отвечать уставным  целям;

    - субъектами такой власти могут  выступать в основном граждане  РФ, но в некоторых объединениях  также и иностранцы и лица  без гражданства.

    При этом особым субъектом власти общественных объединений являются государственно-общественные объединения. Статья 51 Федерального закона "Об общественных объединениях" предусматривает принятие федеральных законов о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях. Государственно-общественные объединения создаются по инициативе государства, основаны на членстве, находятся в тесном взаимодействии с органами государственной власти и даже могут являться частью государственного механизма. Это могут быть различные палаты, комиссии, советы, которые обладают определенным кругом полномочий в сфере регулирования общественной жизни. Например, Общественная палата Российской Федерации - орган прямого демократического участия граждан, созданный с целью вовлечения граждан в процесс принятия государственно значимых решений, а также для осуществления общественного контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, а также других органов публичной власти. 

Споры о  компетенции между органами публичной  власти 

    Для понимания сути спора о компетенции  между обозначенными органами публичной  власти необходимо определиться с тем, что представляет собой компетенция, какие элементы входят в содержание данного понятия.

    В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует  легальное определение данного  термина. Ранее он содержался в ныне не действующем Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов" от 24 июня 1999 г. <17>. Данный Федеральный закон определял компетенцию органа государственной власти как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации.

    --------------------------------

    <17> Утратил силу в связи с принятием ФЗ "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 4 июля 2003 г. 

    В качестве базового в современной  науке конституционного права принимается  определение, предложенное Ю.А. Тихомировым, а именно - "компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций" <18>. С.С. Собянин считает, что "компетенция предстает как совокупная характеристика властных возможностей органов и должностных лиц государственной (иной публичной) власти, определяющая, какие управленческие действия, с какой степенью самостоятельности и в каких сферах они вправе совершать" <19>.

    --------------------------------

    <18> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции.  М., 2001. С. 55.

    <19> Собянин С.С. Разграничение компетенции  органов власти различных уровней в федеративном государстве // Государство и право. 2006. N 12. С. 6. 

    Ю.А. Тихомировым выделяются типичные предметы ведения как элемент компетенции:

    1) сферы государственной и общественной  жизни, отрасли экономики и  социально-культурного строительства;

    2) политический курс и устойчивый  вид деятельности;

    3) юридические действия;

    4) материальные объекты;

    5) финансово-денежные средства;

    6) государственные и иные институты,  органы и организации;

    7) руководители, должностные лица;

    8) правовые акты (с учетом их иерархии) <20>.

    --------------------------------

    <20> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10. С. 22 - 24. 

    По  своей сути это перечисление групп  вопросов, которые могут решаться различными субъектами права.

    Споры о компетенции между органами публичной власти давно уже стали  неотъемлемой частью российской действительности. Более того, немалая часть юридических противоречий, возникающих в нашем обществе, обусловлена именно нарушениями органами власти своей компетенции. Как отмечает П.В. Лазарев, "такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения" <21>.

    --------------------------------

    <21> Комментарий к Конституции Российской  Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 503. 

    Ю.А. Тихомиров отмечает, что компетенционный  спор означает несовпадение отдельных  позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решением ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.) <22>.

    --------------------------------

    <22> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции.  М., 2001. С. 214. 

    Конституционно-правовой спор о компетенции - это разногласие, противоречие между субъектами конституционно-правовых отношений по поводу компетенции <23>. Е.К. Замотаева называет споры о  компетенции "сложными", так как в них интересы органов и должностных лиц различных уровней и ветвей власти настолько тесно переплетаются с интересами граждан, организаций, общественных объединений и иных субъектов права, что порой трудно отделить одно от другого. В таких ситуациях суды или другие уполномоченные органы рассматривают конституционно-правовые споры, предметом которых являются требования защиты различных по своей природе и направленности интересов <24>.

    --------------------------------

    <23> Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 23.

    <24> Замотаева Е.К. Конституционно-правовые  споры // Конституционное и муниципальное  право. 2004. N 5. С. 4. 

    Конституционно-правовые споры о компетенции могут возникать между органами публичной власти, осуществляющими деятельность на одном территориальном уровне (федеральном, субъекта Федерации, административно-территориальной единицы субъекта Федерации), на разных уровнях, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на то, что такой вид споров о компетенции шире, чем споры о компетенции между органами государственной власти на разных уровнях, которые являются подвидом изучаемых споров.

    О.В. Брежнев в своей статье "Споры о компетенции между органами власти как объект судебного конституционного контроля" выделяет несколько видов споров о компетенции, возникновение каждого из которых имеет определенные правовые предпосылки:

    1. Споры о компетенции, возникающие  в сфере реализации конституционного  принципа разделения государственной  власти на законодательную, исполнительную и судебную.

    2. Споры о компетенции в сфере  федеративных отношений.

    3. Споры о компетенции в сфере  соотношения полномочий органов  государственной власти и органов  местного самоуправления <25>.

    --------------------------------

    <25> Брежнев О.В. Споры о компетенции между органами власти как объект судебного конституционного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4. С. 35. 

    Конституционно-правовые споры о компетенции имеют  различные последствия в экономической, социальной, политической сферах, однако их объективная правовая основа обычно имеет следующие формы проявления:

    1) выход государственного органа  за рамки своей компетенции и реализация им полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти;

    2) реализация государственным органом  полномочий, которые должны осуществляться  иным государственным органом,  поскольку являются частью его компетенции;

    3) уклонение государственного органа  от осуществления своих полномочий  в полном объеме (необоснованное  бездействие) <26>.

    --------------------------------

    <26> Там же. 

    При этом в данном случае все внимание уделяется именно компетенции органов  государственной власти, которая  является видом публичной власти. В данную группу могут входить  споры с участием так называемых специальных органов, имеющих конституционный статус, об их компетенции (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и т.д.).

    Споры о компетенции могут разрешаться  Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами, а также уставными судами субъектов. В зависимости от того, что является предметом обращения в суд либо требования о проверке конституционности (законности) нормативного правового акта, различают процедуры так называемого конкретного (осуществляемого в связи со слушанием в суде какого-либо уголовного, гражданского, арбитражного, конституционного, административного дела) и абстрактного (не связанного с производством по конкретному делу) нормоконтроля <27>.

    --------------------------------

    <27> Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ преодоления экономических конфликтов // Право и экономика. 2003. N 9. С. 4. 

    При этом абстрактный нормоконтроль  возможен только в форме конституционного и административного судопроизводств.

    В частности, для обращения с ходатайством в Конституционный Суд РФ три основания считаются необходимыми - нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности.

    В случае если Конституционный Суд  Российской Федерации признает издание  акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.