Виды административно-правовых отношений

ВВЕДЕНИЕ

    Административно-правовое отношение - урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают  как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных  административно-правовой нормой¹.

     Административно-правовые отношения, как и все остальные  виды правоотношений в различных  отраслях права, являются важнейшим  базисом. В общей характеристике административно-правовых отношений  следует отметить некоторые стороны, которые могут быть основой для  отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. Они весьма существенны, потому что  на природу административно-правовых отношений оказывают определяющее влияние: сфера их появления (механизм функционирования исполнительной власти); специфика административно-правового  регулирования (императивность и односторонность  действий субъектов управления); содержание административно-правовых норм, т.е. их юридической базы.

     Целью же данной работы является рассмотрение видов административно-правовых отношений. Для этого необходимо будет проанализировать критерии классификации административных правоотношений.

    В ходе написания работы были использованы работы Бородина С.С., Козлова Ю.Н., Князева С.Д. и других. 
 
 
 

1. Основные  и неосновные правоотношения.

    Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности  их видовой классификации по различным  критериям.

    Первоначально можно выделить следующие две  группы административно-правовых отношений:

    а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект – объект»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это – собственно властеотношения;

    б) отношения, складывающиеся за рамками  непосредственного управляющего воздействия  на тот или иной объект, но органически  связанные с его существованием².

    Иногда  названные группы административно-правовых отношений характеризуются как  основные и неосновные управленческие связи.

    Первая  группа административно-правовых отношений  вполне закономерно может характеризоваться  в качестве основной, так как в  данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействия на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Здесь основная формула управляющего воздействия – «субъект -          объект». Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.;

    Вторая  группа – это административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками  непосредственно управляющего воздействия  на тот или иной объект, но органически  связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки  взаимодействия субъекта и объекта.

      При характеристике второй группы  отношений главное внимание акцентируется  на том, что они, хотя и  возникают непосредственно в  сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта  на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения типа «субъект – субъект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.п. Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для создания нормальных условий реализации исполнительной власти. Но они имеют вспомогательное значение по сравнению с отношениями первой группы. Фактически они как бы подготовляют последующее непосредственно управляющее воздействие, т.е. служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.  
 
 
 

2. Внешние и внутриорганизационные  административно-правовые отношения.

    Можно выделить также внешние и внутриорганизационные  административно-правовые отношения.

    В соответствии с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

    а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение  структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение  их ответственности и т.п.);

    б) возникающие в рамках внешней  сферы управления, т.е. непосредственно  в процессе реализации функций управления применительно к управляемым  объектам.

    В данном случае следует исходить не из противопоставления этих видов административных правоотношений, не из подхода к их внешнему варианту как к определяющему, хотя для этого имеются достаточные основания, а как к двум основным проявлениям единого по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое управляющее воздействие. Действительно, может ли реально осуществить управляющее воздействие на различного рода объекты экономической и социальной жизни соответствующий исполнительный орган, если он не «самоорганизован»? Очевидно, что от его «внутреннего» состояния (организованность, упорядоченность) полностью зависят и его возможности действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. Значит в рамках как «внутренних», так и внешних правоотношений исполнительная власть реально реализуется³.

3. Субординационные и координационные административно-правовые отношения.

    Иногда  выделяют субординационные и координационные  административно-правовые отношения⁴. Суть первых ясна: они построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом делается отсылка к отношениям, например, между несоподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т.е. согласования) трактовалось однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Координация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. фактический совпадает с ее юридически-властными проявлениями. Так, Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент РФ. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, то есть его юридически-властных волеизъявлений. Координация может иметь юридически-властный характер как во взаимоотношениях между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, так и между несоподчиненными исполнительными органами. По своей сути координация также может быть субординационной. Поэтому классификация административно-правовых отношений по признаку основных и неосновных, деление их на субординационные и координационные в достаточной степени условны. Также надо учитывать, что в ряде случаев координация, действительно, не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-властного характера. Например, это имеет место в отношениях между субъектом исполнительной власти и общественными объединениями; в подобных отношениях вместо координации властного типа осуществляется деловое взаимодействие (сотрудничество). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Вертикальные  и горизонтальные административные правоотношения.

    Наиболее  важной является классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру  взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в  определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

      Вертикальные административно-правовые  отношения в наибольшей степени  выражают суть административно-правового  регулирования и типичных для  государственно-управленческой деятельности  субординационных связей между  субъектом и объектом управления. Это и есть властеотношения.  Возникают они между соподчиненными  сторонами, что свидетельствует  об отсутствии в них, в отличие  от гражданско-правовых отношений,  равенства сторон. Однако соподчиненность  нельзя трактовать в буквальном  смысле. Фактически вертикальность  означает, что у одной стороны  есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой  стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом  выступает соответствующий субъект  исполнительной власти (исполнительный  орган, орган государственного  управления). Столь же очевидно, что  именно в вертикальных отношениях  реализуется непосредственное управляющее  воздействие субъекта управления  на тот или иной объект, который  далеко не во всех случаях  ему организационно подчинен. В  сфере государственного управления  можно обнаружить несколько вариантов  административно-правовых отношений,  которые относятся к числу  вертикальных. Об этом свидетельствуют  следующие признаки, характерные  для такого вида урегулированных  административно-правовыми нормами  управленческих отношений:

• безапелляционность тезиса о неравенстве сторон как ведущего показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках управляющей стороны, т.е. субъекта исполнительной власти, юридически властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, «управлять» таковым субъектом;
• неравенство сторон логически предполагает подчинение одной стороны («объекта управления») другой («субъекту управления»). Отсюда - бытующая формула «власть – подчинение», используемая для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа;
• подчиненность (соподчиненность) в административно-правовых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или негосударственное формирование (коммерческая структура и т.п.) организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также прямая подчиненность одного звена другому часто отсутствует;
• говоря о подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон в сфере государственного управления, необходимо иметь в виду, прежде всего, организационную подчиненность, как наиболее характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например между исполнительными органами и подведомственными им организациями. Само «подчинение» управляемой стороны отношения «управляющей» может выражаться неодинаково. В буквальном смысле о нем можно говорить как об организационной подчиненности (связи между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами, между ними и подведомственными им предприятиями и т.п.). Но и отсутствие такой подчиненности (соподчиненности) не отрицает возможности возникновения между сторонами отношений вертикального характера;
• многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают между несоподчиненными их участниками. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные для исполнения организационно неподчиненной ей другой стороной данного правоотношения. Обычно такого рода управленческие связи типичны для системы межотраслевого государственного управления (в области охраны окружающей природной среды и т.п.). Налицо, следовательно, особый вариант подчиненности, а именно - координационный;
• в сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются сами исполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, который осуществляется специально создаваемыми федеральными надзорными службами и их территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми инспекциями и т.п. Надзорные полномочия носят юридически властный характер и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненности - подконтрольность или поднадзорность;
• субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях налицо известный вариант вертикальности - подчинения воли управляемых воле управляющих;
• несмотря на разный характер подчиненности во всех названных случаях, сохраняется главное качество - неравенство сторон в юридическом смысле. Подчиненность, выраженная прямо или опасредованно, по существу, есть логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых;
• наиболее емким по своему правовому содержанию признаком, убедительно иллюстрирующим фактическую вертикальность и неравенство сторон в административно-правовых отношениях, по-разному выражаемых, является следующий: все вертикальные отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны - у соответствующего субъекта исполнительной власти.

    Итак, общие черты неоднозначных вертикальных административно-правовых отношений - это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия  и приоритета юридически выраженной воли одной стороны⁵.

    Горизонтальными административно-правовыми отношениями  признаются те, в рамках которых  стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления  одной стороны, обязательные для  другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере  государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как  бы выпадают из общего русла административно-правового  регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения имеет место быть. Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях находится в прямом противоречии с сущностью административно-правового регулирования и с принципиальными особенностями административно-правовых отношений. Поэтому необходимо учитывать следующие определяющие обстоятельства:

1. действительное, а не формальное юридическое равенство участников административно-правовых отношений, т.е. качество, традиционно связываемое с гражданско-правовыми отношениями, вполне реально при наличии одинакового правового уровня сторон и, соответственно, отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности;
2. обязательное одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие соподчиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон;
3. столь же обязательно отсутствие юридически властного волеизъявления одной стороны, адресованного другой.

    К числу горизонтальных отношений  относятся следующих административно-правовых отношения:

    а) отношения, предшествующие непосредственному  управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически властного  решения. Это - связи, возникающие между  находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами, в  которые они вступают по поводу, например, подготовки и принятия совместных нормативных актов управления; отношения  по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с  проведением совместных заседаний  и т.п.;

    б) отношения, возникающие после осуществления  непосредственного управляющего воздействия  с целью создания условий для  эффективной реализации принятого  в одностороннем порядке юридически властного решения. Названные группы отношений относятся к числу  административно-процедурных;