Пункт 1 статьи 174 дает общее определение  ПФП, в котором упоминаются сроки формирования плана (одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год), информационные основы его формирования (соответствующий среднесрочный прогноз социально-экономического развития), требования к содержанию ПФП (данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета).

      В целом институт перспективного финансового  планирования урегулирован в Бюджетном Кодексе Российской Федерации весьма скудно. Бюджетный кодекс не содержит норм о порядке и способах применения ПФП, отслеживании результатов (мониторинге) применения ПФП. Отсутствуют в Бюджетном Кодексе Российской Федерации нормы о форме ПФП и порядке его составления (разработки). Нормы о формировании ПФП и о его корректировке не увязаны между собой. Порядок уточнения ПФП непрописан с достаточной степенью подробности. Кроме того, ПФП фактически не встроен в бюджетный процесс (не включен в состав документов, с учетом которых подготавливается бюджет, нигде не закреплена норма о необходимости соотносить проект бюджета с ПФП); ни за одним органом не закреплены обязанности по разработке ПФП.

      В качестве целевого ориентира в Концепции  предложено формирование бюджета на очередной год как составной части многолетнего (трехлетнего), ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед финансового документа. Считается, что при такой схеме будет обеспечена преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, и, с другой стороны, ежегодные изменения планируемых объемов ассигнований будут производиться по четкой и прозрачной процедуре в соответствии с целями государственной политики.

      Для реализации реформы на федеральном  уровне были предложены

следующие шаги:

– утверждение  порядка разработки перспективного финансового плана постановлением Правительства РФ;

– в  целях повышения надежности среднесрочных  финансовых прогнозов — введение требования о предоставлении ежегодно параметров ПФП в действующих и сопоставимых условиях, а также анализ причин отклонения от ранее утвержденных показателей;

– включение в ПФП ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период;

– определение  методологии увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями, выбора базового варианта макроэкономического прогноза, используемого для бюджетного планирования, оценки устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров и налогового законодательства.

      Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в основном учитывающее сформулированные в Концепции подходы, утверждено Постановлением Правительства РФ от 6 марта № 118.

      В данном Положении вводится новая, основанная на требованиях бюджетной реформы терминология (о действующих и принимаемых обязательствах, о бюджетах действующих и принимаемых обязательств, о бюджетах субъектов бюджетного планирования и т. п.), этапность разработки ПФП, в частности:

– на первом этапе должно производиться одобрение основных направлений налоговой и таможенной политики, основных показателей сводного финансового баланса Российской Федерации, сценарных условий (в том числе макроэкономических показателей, параметров и приоритетов социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу);

– на втором этапе должны осуществляться разработка и утверждение основных показателей ПФП (с выделением объемов расходов бюджета действующих обязательств и оценкой объемов ресурсов для формирования бюджета принимаемых обязательств), а также основных направлений долговой политики;

– на третьем  этапе должны производиться разработка и утверждение проекта ПФП.

      Как установлено пунктом 35 Положения, разработка ПФП на плановый период должна осуществляться посредством корректировки основных параметров этого плана за последние два года и разработки основных параметров, на третий год планового периода исходя из новых сценарных условий, прогноза доходов и расходных обязательств.

3.3 Реестр расходных обязательств

      Основы  для формирования и ведения реестра  расходных обязательств были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса.

      Так, в частности, в разделе 4 Концепции шагом является четкое отделение действующих обязательств от принимаемых (т. е. планируемых к принятию и включению в реестр в случае выделения на них бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных на исполнение действующих расходных обязательств объемов бюджетных средств).

      В результате внесения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации изменений и дополнений Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ законодательное закрепление получили понятие расходного обязательства, а также необходимость ведения реестров расходных обязательств.

      В практике регулирования федерального реестра расходных обязательств были выбраны следующие ключевые подходы:

1. включен блок, связанный с финансовой оценкой каждого расходного обязательства, а именно: предусмотрено указание финансовой оценки каждого расходного обязательства в отчетном, текущем годах и в плановом периоде, приведение сведений о классификации данных расходов в разрезе разделов, подразделов и целевых статей функциональной классификации, а также статей экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации; включение информации о методике расчета объема расходов;
2. правовая составляющая характеристики расходного обязательства, помимо указания реквизитов и конкретных статей, пунктов правового акта, договора, соглашения, вводящего расходное обязательство, должна была содержать информацию о дате его вступления в силу и сроке его действия.

4. Мероприятия  по внедрению БОР в субъекте  РФ

      Внедрение принципов БОР в практику управления общественными финансами влечет за собой существенные изменения в бюджетном процессе и работе администраторов бюджетных средств (АБС) либо субъектов бюджетного планирования.

      Ключевые  предпосылки методики бюджетирования заключаются в следующем:

• бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.
• бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности). При их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и/или реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально- экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
• расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений, использование которых осуществляется администраторами бюджетных средств.
• создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни.
• проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности.
• оценка деятельности администраторов бюджетных средств осуществляется по достигнутым результатам.

      Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

      Бюджетные ресурсы должны распределяться между администраторами бюджетных средств и/или реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов («потолков» расходов).

      Мониторинг, контроль и оценка результатов деятельности являются одними из ключевых моментов. Результативность общественно-значимой деятельности в большинстве случаев можно измерить не только качественно (повышение авторитета семейных ценностей), но и количественно (например, в рамках реализации программы «Жилье» определенный процент молодых семей был обеспечен жильем в 2005 г.).

      Важное  место в системе управления расходами на принципах БОР занимают мониторинг и контроль за достижением поставленных целей и намеченных результатов. Важно, чтобы эти процессы были взаимоувязаны, проводились одновременно и на постоянной основе. Контроль за деятельностью государственных учреждений должен подразделяться на внешний и внутренний.

      Так, например, распорядители или администраторы расходов должны иметь документально оформленную собственную систему (службу) контроля за деятельностью подразделений и сотрудников по оказанию бюджетных услуг на их соответствие государственным стандартам социального обслуживания, другим нормативным документам в области обслуживания населения. Эта система контроля должна охватывать этапы планирования, работы с клиентами, оформления результатов контроля, выработки и реализации мероприятий по устранению выявленных недостатков.

      Внешняя система контроля должна включать в  себя контроль, который осуществляют:

1. в государственном секторе — органы социальной защиты населения, органы здравоохранения и органы образования в пределах их компетенции, а также министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, государственные предприятия, учреждения и организации, имеющие в подчинении учреждения, оказывающие бюджетные услуги.
2. в муниципальном секторе — муниципальные органы социальной зашиты населения, органы здравоохранения и органы образования в пределах их компетенции, а также органы управления социальным обслуживанием Российской Федерации и органы управления социальным обслуживанием субъектов Российской Федерации;
3. в негосударственном секторе социального обслуживания — государственные муниципальные органы социальной защиты населения, органы здравоохранения и органы образования в пределах их компетенции;
4. общественные объединения, занимающиеся в соответствии с их учредительными документами защитой интересов граждан соответствующих категорий.

      Мониторинг  результативности бюджетных расходов не является открытием в сфере управления общественными финансами. В том или ином виде он существует уже давно. Однако данный вид деятельности до сих пор носит фрагментарный характер, порядок организации мониторинга и его взаимодействия с основными этапами бюджетного процесса и управления общественными финансами не определены. В результате принимаются неверные решения, реализуются программы, которые не приносят пользы.

      Когда речь идет о мониторинге, это подразумевает  собой оценку качества предоставляемых услуг и целевое распределение средств. Работа бюджетных учреждений в области обеспечения качества производимых услуг должна быть направлена на полное удовлетворение нужд потребителей, непрерывное повышение качества услуг и эффективности социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

      При оценке качества услуги могут использоваться следующие критерии:

• полнота предоставления услуги в соответствии с требованиями документов и ее своевременность;
• результативность (эффективность) предоставления услуги:

а) материальная (степень решения материальных или финансовых проблем клиента), оцениваемая непосредственным контролем результатов выполнения услуги;

б) нематериальная (степень улучшения психо-эмоционального, физического

состояния клиента, решения его правовых, бытовых и других проблем в результате взаимодействия с исполнителем услуги), оцениваемая косвенным методом, в том числе путем проведения социальных опросов, при этом должен быть обеспечен приоритет клиента в оценке качества услуги.                     Мониторинг и оценка качества включают в себя:

− сбор данных об объемах бюджетных расходов в разрезе статей бюджетной классификации;

− оценку и анализ исполнения утвержденных расходов;

− анализ бюджетных расходов по сравнению  с предыдущими периодами;

− сбор и оценку показателей эффективности работы бюджетополучателей по отраслям.

      Анализ  и оценку результативности бюджетных расходов необходимо увязывать с широким кругом бюджетных проблем: с созданием системы индикаторов оценки результативности бюджетных расходов, с их планированием и мониторингом расходов, с усилением ответственности бюджетополучателей и главных распорядителей бюджетных ассигнований.