Понятие бюджета и его структура

Структура бюджетного законодательства, определенная ст. 2 Бюджетного кодекса, дана в широком понимании слова "законодательство", поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.

На федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы  федерального уровня, на уровне субъекта Федерации - многие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные), на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.

Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около 50). Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией их, возможно, заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д.

2.2 Нарушения  бюджетной дисциплины. Причины нарушений.

Бюджетная дисциплина - обязательный для всех участников бюджетного процесса порядок выполнения возложенных на них полномочий по надлежащему исполнению установленных бюджетным законодательством правил составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

В Бюджетном кодексе  РФ разграничены права и обязанности  участников бюджетного процесса. Несоблюдение бюджетной дисциплины означает совершение бюджетных правонарушений. Например, при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

 Нарушением бюджетного законодательства в соответствии со ст. 281 Бюджетного кодекса признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного данным Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что не все нарушения норм бюджетного законодательства формируют собой состав бюджетного правонарушения – некоторые такие нарушения не обеспечены возможностью применения финансово-правовой ответственности. Исполнение предписаний бюджетного законодательства, не подкрепленных мерами юридической ответственности, государство обеспечивает другими методами (например, мерами государственного принуждения, не являющимися мерами юридической ответственности).

Бюджетное правонарушение (как разновидность финансового  правонарушения) – это противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), выразившееся в ненадлежащем исполнении участником бюджетного отношения обязанностей, предусмотренных нормами бюджетного законодательства, за которое установлена финансово-правовая ответственность.

Каждое бюджетное правонарушение имеет свой состав. Состав бюджетного правонарушения – это совокупность предусмотренных нормами права элементов, при наличии которых деяние признается бюджетным правонарушением, являющимся основанием для применения к виновному мер юридической ответственности.

Элементами бюджетного правонарушения являются:

• Субъект бюджетного правонарушения – лицо, его совершившее и подлежащее в силу этого юридической ответственности .
• Объектом бюджетного правонарушения (то есть то, на что оно посягает) является установленный правопорядок в сфере бюджетной деятельности.

В более конкретном виде (то есть применительно к конкретным видам бюджетных правонарушений) объектом бюджетного правонарушения, например, выступают: нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; непредставление или несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением и т. д.

Субъективная сторона  бюджетного правонарушения – это  психическое отношение правонарушителя  к совершенному им деянию и его  последствиям и выражается в виновности правонарушителя. Вина может быть умышленной и неосторожной. Соответственно этому бюджетное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности, о чем уже было сказано выше при рассмотрении признаков этого правонарушения. «Невиновных» бюджетных правонарушений существовать не может. Отсутствие вины в деяниях лица, не выполнившую бюджетную обязанность, свидетельствует об отсутствии самого правонарушения, что исключает юридическую ответственность такого лица.

Объективная сторона  бюджетного правонарушения – признаки, характеризующие внешний акт противоправного деяния. Оно может совершиться в форме действия (например, нецелевое использование бюджетных средств) или бездействия (например, неперечисление бюджетных средств их получателям).

Каждый элемент бюджетного правонарушения, предусмотренный нормами права, является обязательным: при отсутствии хотя бы одного из них деяние не может быть признано бюджетным правонарушением, что исключает применение мер юридической ответственности к лицу, совершившему это деяние.

Ответственность за финансовые правонарушения в бюджетной сфере предусмотрена бюджетным кодексом Российской Федерации. Принятие бюджетного кодекса Российской Федерации в части установления правовых основ правопорядка и условий привлечения к ответственности за нарушение  бюджетного законодательства на определенном этапе сыграло важную роль. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отражена в четвертой части (ст. 281-306) бюджетного кодекса.

Бюджетный кодекс Российской Федерации  устанавливает и основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Кодекс устанавливает  ответственность за отдельные финансовые правонарушения. В некоторых случаях Бюджетный кодекс содержит конкретные санкции, а в ряде случаев - отсылочные нормы к административному и уголовному законодательству.

Любая юридическая ответственность характеризуется тремя признаками:

• государственным принуждением;
• отрицательной оценкой деяния, формирующего правонарушение, и субъекта, совершившего это деяние;
• наступлением для правонарушителя неблагоприятных последствий, что и составляет сущность наказания.

Финансово-правовая ответственность  за бюджетные правонарушения характеризуется  следующими признаками:

1. данная ответственность установлена непосредственно бюджетным законодательством (причем, только Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами);
2. к ответственности привлекается субъект бюджетного правоотношения;
3. ответственность предусматривает применение мер наказания к лицу, виновному в неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний, предусмотренных нормами бюджетного законодательством ;
4. в основании ответственности лежит бюджетное правонарушение, то есть нарушение бюджетного законодательства;
5. ответственность состоит в применении специфических бюджетных санкций;
6. привлечение к бюджетно-правовой ответственности производят органы, исполняющие бюджеты;
7. привлечение к ответственности осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством;
8. бюджетно-правовая ответственность является средством обеспечения надлежащего исполнения требований бюджетного законодательства.

При привлечении бюджетного правонарушителя к юридической  ответственности государство преследует, как правило, три цели.

• обеспечение исполнения бюджетного законодательства. Особенно это характерно для ситуации, когда к ответственности привлекается получатель бюджетных средств.
• наказание правонарушителя, что выступает средством  его воспитания и предупреждения повторных правонарушений.
• защита имущественных интересов участников бюджетных правоотношений.

В рамках финансовой ответственности  ответственность за нарушения бюджетного законодательства формирует особый вид ответственности – бюджетно-правовую ответственность.

Бюджетно-правовая ответственность – это применение уполномоченными органами, исполняющими бюджет, к нарушителю  бюджетного законодательства мер юридической ответственности, установленных этим законодательством, возлагающих на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера..

Рассмотрение вопросов финансовой ответственности за бюджетные правонарушения в последнее десятилетие находится в поле внимания отечественной аналитической юриспруденции. Отметим, что в советской юридической науке обращалось внимание на меры ответственности, которые носили финансовый характер. В частности Р.О. Халфина указывала на наличие специфических санкций в области финансового права . Более того, предпринималась попытка дать общую характеристику финансово-правовых санкций и их особенностей . Вместе с тем указанная проблема пока не нашла исчерпывающего исследования. Более того, выделение финансово-правовой ответственности, как самостоятельного вида ответственности, сопровождалось целым рядом досадных недоразумений и "неопределенностей, которые и сейчас имеют место". Так, в связи с изменением экономической и политической модели развития нашего общества, и сопряженным с указанными процессами бурным развитием налогового права, возникла объективная необходимость переосмысления места и роли финансового права в правовой системе, а как отмечается отдельными исследователями - и его структуры . Как отмечается, это, среди прочего, породило теории об отсутствии рассматриваемого вида юридической ответственности и "о существовании лишь административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства". Так, Д.Н. Бахрах пишет, что ответственность за административные правонарушения предусматривают не только нормы административного права, но и ряда других отраслей права, и, в частности, финансового права . Как известно, неплодотворность такого подхода в настоящее время показана в финансово-правовой литературе.

Кроме того, нельзя не согласиться  с М.В. Карасевой, когда она отмечает, что выделение финансовой ответственности  как самостоятельного вида ответственности как раз и связанно с бурным развитием финансового законодательства. Ю.А. Крохина отмечает, что финансово-правовая ответственность формируется по институциональному признаку - "снизу вверх", поскольку, например, более детальную разработку получает налоговая ответственность и существенные перспективы развития имеет ответственность за нарушения бюджетного законодательства .

Глава 3 Проблема нецелевого использование бюджетных  средств и пути их решения.

Выявление фактов нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, привлечение нарушителей к ответственности имеют наиболее существенное значение. Этот вид нарушения бюджетного законодательства выделен особо, не только в бюджетном кодексе, но и в кодексе об административных правонарушениях, уголовном кодексе.

Бюджетный кодекс (ст. 289) предусматривает наложение штрафов  на руководителей получателей бюджетных средств, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также, при наличии состава преступления, уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом.  
        В соответствии со статьями 285.1, 285.2 Уголовного кодекса РФ расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом получателя на цели, не соответствующие условиям их получения, совершенное в крупном размере (более 1 500 000 рублей), наказывается:

• штрафом в размере от 100 000 до 300 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет;
• или арестом на срок от четырех до шести месяцев;
• или лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере (свыше 7 500 000 рублей), наказывается:

• штрафом в размере от 200 000 до 500 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет;
• либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Наложение штрафов на нарушителей бюджетного законодательства осуществляется непосредственно сотрудниками Росфиннадзора, бесспорное взыскание или, в настоящее время сокращение лимитов бюджетных обязательств применяется Росфиннадзором через Минфин России. Материалы проверок, в которых зафиксированы признаки уголовно наказуемых деяний, направляются в правоохранительные органы.  
        В распоряжении сотрудников Росфиннадзора имеется довольно существенный набор инструментов воздействия на нарушителей бюджетного законодательства, допустивших нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Однако применение всех этих мер требует предельной внимательности и осторожности в связи с тем, что действующее законодательство слишком лаконично определяет понятие нецелевого использования средств. Согласно статье 289 Бюджетного кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Примерно такие же формулировки приведены в Кодексе об административных правонарушениях и в Уголовном кодексе.