Понятие бюджета и его структура

Выделение всех средств  из федерального бюджета, носит целевой характер. Рассмотрим, в каких случаях сами органы федерального казначейства характеризуют или квалифицируют использование средств, выделенных из федерального бюджета, как нецелевое:

• недостача материальных ценностей, денежных средств и другого имущества, убыль сверх норм (убыль при отсутствии норм убыли рассматривается как недостача) — в соответствии с Положением о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации;
• расходование средств, выделенных из федерального бюджета, сверх норм, установленных Министерством финансов Российской Федерации. Это нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование горюче-смазочных материалов и другие. Как нецелевое использование средств квалифицируется сумма перерасхода;
• использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов бюджетного финансирования;
• направление средств, выделенных из федерального бюджета, на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи;
• осуществление финансирования другого юридического лица, оказание финансовой поддержки.

На практике же встречаются  различные вариации расходования средств, которые могут попадать или не попадать под имеющееся определение  понятия нецелевого использования. Инспекторам Росфиннадзора при проведении контрольных мероприятий зачастую очень сложно правильно квалифицировать нарушение и на основе более или менее четких критериев обоснованно зафиксировать в акте проверки или ревизии случаи нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.  
        Изучая эту проблему, Росфиннадзор на протяжении нескольких лет накапливает и анализирует существующую практику квалификации финансовых нарушений, применяемую в центральном аппарате и в территориальных управлениях, сопоставляет свои наработки с разъяснениями Минфина России.  
        В результате выработаны определенные общие критерии, принципы отнесения тех или иных случаев к нецелевому использованию средств, сделана подборка типовых случаев, примеров нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.  
        Статьей 38 Бюджетного кодекса закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.  
       Нецелевое использование, о котором говорится в статье 289 Бюджетного кодекса, является следствием нарушения принципов целевого характера бюджетных средств или принципа адресности.

Случаи нецелевого использования  бюджетных средств, допущенные вследствие нарушения этого принципа, можно разделить на два основных типа.

• Направление и расходование бюджетных средств на объекты, финансирование которых не предусмотрено условиями  получения этих средств, определенными нормативно-правовыми документами, соглашениями, договорами, контрактами и иными документами, принятыми или заключенными в соответствии с нормативно-правовыми документами.
• Направление бюджетных средств ненадлежащим получателям, то есть юридическим или физическим лицам, которые не предусмотрены как получатели в нормативно-правовых документах, соглашениях, контрактах, договорах и иных документах, принятых или заключенных в соответствии с нормативно-правовыми документами.

В свою очередь практика показала, что нарушения принципов  целевого характера бюджетных средств  являются следствием двух типов нарушений  бюджетного законодательства.  
       Направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов (в том числе несанкционированное перемещение средств федерального бюджета по статьям экономической классификации).  
       Как правило, нарушения условий получения бюджетных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, допускается главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств, финансовыми и другими уполномоченными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то есть на этапах распределения и доведения бюджетных средств до их получателей.  
       Нарушения условий получения бюджетных средств, определенных сметой доходов и расходов, допускаются иными получателями бюджетных средств:

• при несанкционированном перемещении средств по статьям бюджетной классификации, когда средства, выделенные на цели, установленные одной конкретной позицией бюджетной классификации (вид расходов, статья и подстатья), направляются и используются на цели, предусмотренные другой позицией бюджетной классификации;
• при направлении и расходовании бюджетных средств по установленной в смете позиции бюджетной классификации, но с превышением предусмотренного объема средств;
• при направлении и расходовании бюджетных средств на цели, не предусмотренные сметой доходов и расходов, в том числе при оплате из средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов расходов, подлежащих финансированию за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Направление и использование  бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, приказами министерств, носящими нормативно- правовой характер, соглашениями, контрактами, договорами и иными документами, принятыми или заключенными в соответствии с нормативно-правовыми документами.  
         При этом, как правило, нецелевое использование допускается в случаях, когда бюджетные средства направляются и используются без сметы доходов и расходов или при их отражении в смете, но при нарушении дополнительных условий, определенных указанными документами.  
         Такие случаи нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов наиболее часто встречаются при использовании субсидий и субвенций в субъектах РФ и муниципальных образованиях и, в частности, при использовании средств, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов.

В настоящее время  из федерального бюджета в бюджеты  субъектов РФ направляются субвенции и субсидии по десяткам направлений их целевого расходования. Особенно много средств направлено в рамках реализации национальных проектов. И уже сейчас видно, что имеются случаи их нецелевого использования. Перед Росфиннадзором поставлены задачи по выявлению таких случаев и принятию мер принуждения. Если по выполнению первой задачи существует ясность и определенность, то выполнение второй задачи затруднено из-за отсутствия механизма применения мер принуждения для организаций регионального и муниципального уровня, которые получают средства федерального бюджета от финансовых органов или иных органов исполнительной власти субъекта РФ. Порядок бесспорного списания субвенций и субсидий из федерального бюджета, использованных не по целевому назначению, находится в стадии разработки, а сокращение лимитов бюджетных обязательств в этих случаях неприемлемо по причине того, что средства проходят через бюджет субъекта РФ, и их получатели не имеют лимитов на средства федерального бюджета.

Отдельные направления  расходования (особенно вводимые в  практику впервые) имеют недостаточную регламентацию, что приводит к случаям, когда получатели средств федерального бюджета, пользуясь "белыми пятнами" в порядке расходования средств, направляют их на решение задач, которые не были предусмотрены при их выделении.

Так, из федерального бюджета  по отдельному распоряжению Правительства РФ выделялись средства бюджетам субъектов РФ на подготовку объектов коммунального хозяйства к осенне-зимнему периоду 2010-2011 гг. Порядок расходования этих средств не был определен, а целевое назначение не конкретизировано. В отдельных регионах истолковали целевое назначение по-своему и направили полученные средства на погашение задолженности муниципальных образований перед предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, образовавшейся в результате невыполнения обязательств по финансированию расходов по предоставлению льгот ветеранам труда, предусмотренных региональными и муниципальными нормативными правовыми документами.

Финансирование льгот, предоставляемых ветеранам труда, - это, как называют сейчас, мандат муниципального уровня. На федеральный бюджет не возложены обязательства по этому виду расходов. По распоряжению Правительства РФ на федеральный уровень переведены в исключительном порядке обязательства по подготовке объектов ЖКХ к осенне-зимнему периоду в определенном размере. И направление этих средств на покрытие обязательств муниципальных образований по финансированию расходов на предоставление льгот ветеранам труда - очевидное нецелевое использование средств федерального бюджета. Однако по причине недостаточной регламентации порядка расходования и целевого назначения Росфиннадзор не смог квалифицировать по сути неверные действия как финансовое нарушение.

Нецелевое использование  кредитных средств и бюджетных  ассигнований часто происходит в результате злоупотреблений или прямой корыстной заинтересованности должностных лиц (чаще всего - региональных органов управления). Последние, распределяя централизованные льготные кредиты, раздают их не тем, кому они адресованы, а за взятки нужным людям, иногда - своим замаскированным коммерческим структурам. Такая практика имеет место, в частности, при распределении бюджетных ассигнований, выделяемых на поддержку фермерства, других приоритетных социально-экономических программ, развитие конкретных регионов, свободных экономических зон.

Бюджетные средства, выделяемые в виде льготных целевых кредитов, присваиваются чаще всего по такой схеме. С ведома, а иногда и с явной корыстной заинтересованностью должностных лиц, уполномоченных распределять эти средства, они раздаются не по назначению, не на цели, на которые были выделены, по произвольной процентной ставке, без предварительного просчета экономического состояния коммерческой структуры - получателя кредита, без контроля за целевым расходованием и своевременным погашением кредита. В итоге бюджетные средства тратятся не на развитие региона, выполнение конкретных экономических программ, а используются для обогащения коммерческих структур и покровительствующих им должностных лиц.

В качестве приоритетных направлений борьбы с нецелевым использованием бюджетных средств предлагается:

• Совершенствование законотворческой и правоприменительной практики, особенно законодательства по вопросам применения административной, уголовной, финансовой ответственности.
• Создание методологической и методической базы, на основе которой государственные органы могли бы оперативно и в тесном взаимодействии реагировать на факты такого рода правонарушений.
• Проведение государственной политики в области профилактики правонарушений в сфере экономической деятельности, придания большей гласности деятельности государственных органов в борьбе с экономическими правонарушениями.

Заключение.

В заключение представляется необходимым отметить следующее:

1. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - бурно развивающийся институт финансового законодательства и права. Для его дальнейшего успешного развития требуются системные и одновременные изменения финансово-правовой, административной и уголовной ответственности.
2. Принятие Бюджетного кодекса РФ является значительным прорывом в развитии бюджетного законодательства. В то же время отдельные отношения, регулируемые нормами Бюджетного кодекса РФ, нуждаются в серьезной доработке. Прежде всего это относится к части IV Бюджетного кодекса РФ, регулирующей ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

В частности, необходимо:

• Ввести понятие бюджетного правонарушения в Бюджетном кодексе РФ.
• Раскрыть сущность и установить порядок применения мер финансово-правовой ответственности, применяемых за совершение бюджетных правонарушений.
• Привести основания применения мер ответственности в соответствие с видами бюджетных правонарушений.
• Виды бюджетных правонарушений необходимо выделить в отдельную главу 29 "Виды бюджетных правонарушений".
• Установить в Кодексе РФ об административных правонарушениях ответственность должностных лиц за совершение бюджетных правонарушений, предусмотренных в Бюджетном кодексе РФ
• Усилить контроль за бюджетными расходами

Список литературы.

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации 12.12.1993 (ред. от 30.09.2011)
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011)

3. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. От 5.10.2012)

4. Уголовный кодекс Российской Федерации 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 07.12.2011)
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 08.12.2011)
6. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (ред. от 30.11.2011)