В 1864 г. император Александр II проводит Земскую реформу, которая достаточно резко меняет положение органов местного самоуправления. Исполнительным органом, в результате этой реформы, стали уездные и губернские управы. Уездная управа избиралась на три года уездным собранием из числа гласных этого представительного органа. Управа в уезде состояла из председателя и двух ее членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернского исполнительного органа утверждался в должности министра внутренних дел. К компетенции земских органов относилось:

1. заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;
2. устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;
3. меры обеспечения народного продовольствия;
4. заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построение церквей;
5. попечение о развитии местной торговли и промышленности;
6. участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;
7. исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;
8. назначение, раскладка, взимание и расходование на основании Устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др¹¹.

       Следом за Земской реформой через шесть лет Александр II проводит Городскую реформу 1870 г., в результате, которой было издано Городовое положение. Исполнительным органом в городах являлась городская управа, «состоящая из головы и членов управы, число которых определялось представительным органом»¹². В небольших уездных городах, посадах думам было предоставлено право не формировать исполнительный орган, а обязанности управы возлагать на голову. Должности головы, членов управы замещались думой по ее выбору. Если голова не мог временно или в течение последнего года своего срока выполнять возложенные на него обязанности, их выполнял член управы, назначенный городской думой. Для занятия должностей членов управы устанавливались ограничения. Не могли быть членами управ: духовные лица, председатели и члены судебных мест, прокуроры и их товарищи, чиновники казначейства и др. Лица, состоящие на государственной службе, могли занимать городские общественные должности с сохранением должности государственного служащего только с разрешения начальства. Городской голова утверждался в этой должности в губернских городах – министром внутренних дел, в других                       городах – губернатором. Городской голова, члены управы, а также гласные перед вступлением в должность приносили присягу о добросовестном исполнении принимаемых на себя обязанностей¹³. 

       Дела, подлежащие коллегиальному обсуждению городской управой, решались по большинству  голосов. Если голова полагал, что решение  большинства противоречит законам, то он приостанавливал его исполение и сообщал об этом губернатору. В свою очередь, губернатор обращался с данным вопросом в губернское, по городским делам, присутствие.

       По  представлению управы городская  дума могла учредить особые исполнительные комиссии. Они назначались для руководства отдельными отраслями городского хозяйства. Комиссии носили временный или постоянный характер и состояли из лиц, назначаемых думой.     

       Выше  автор исследования упомянул такой  орган как городское присутствие, необходимо выяснить, чем он занимался. В его состав входили: «вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и городской голова»¹⁴. Основанием для рассмотрения дел в присутствии являлись различного рода жалобы, усмотрения губернатора о незаконных решениях органов городского общественного управления. Предметом разбирательства могли стать дела о бездеятельности органов городского самоуправления по исполнению тех повинностей, которые возложены на город законом, жалобы, связанные с нарушением установленного порядка выборов, споры между управой и думой о незаконности решений представительного органа и т.д. Дела разрешались простым большинством голосов.

       К полномочиям и функциям исполнительного  органа относилось:

1. благоустройство города;
2. распоряжение городским имуществом;
3. установление сборов, определение их видов и ставок и т.д.

       Положение о губернских и уездных земских  учреждениях 1864 г. и Городовое положение 1870 г. являлись большим шагом вперед. Многие положения этих реформ – система органов самоуправления, компетенция муниципальных образований, в том числе городов, - отражены в современном законодательстве России о местном самоуправлении. Разделение функций между думой и управой, относительная самостоятельность органов местного самоуправления – все это было важными шагами вперед в становлении одного из важнейших институтов власти и управления, который получил широкое распространение в наше время.

       Однако  после смерти Александра II к власти приходит его сын Александр III, который проводит ряд контрреформ,                           направленных на сокращение пределов самостоятельной деятельности                 исполнительно-распорядительных органов. Ни одна из статей Городовго положения 1892 г. не содержала даже декларативного признания самостоятельности общественного управления¹⁵.  Городская управа была поставлена в боле независимое положение от думы, права городского головы были значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд и отстранение от должности членов управы. Выборные должностные лица городского управления приравнивались к правительственным чиновникам и ставились в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, т.е. снова был сделан шаг назад, в том плане, что органы местного самоуправления опять вернулись под контроль государства.

       XIX в. стал поистине временем расцвета городского самоуправления, не смотря на проведенные Александром III контрреформы. Четко была выстроена и закреплена, в соответствующих нормативных актах, структура органов местного самоуправления, начиная с этого исторического периода, явно выделились представительные и исполнительные органы местного самоуправления, наделенные своей собственной компетенцией. Однако впереди шел сложной этап для Российской империи – это падение абсолютистской власти и становление Советского государства.

       Из  вышесказанного автор исследования приходит к мнению о том, что наиболее целесообразным было бы выделить три этапа в дореволюционном развитии исполнительно-распорядительного органа.

1. Период обычно-правого регулирования исполнительного органа в России (V – XVII вв.).  Данный этап характеризуется фрагментарностью регулирования органов местного самоуправления, правоотношения в области управления на местах находились в состоянии неупорядоченности, однако этот период послужил основой для дальнейшего развития не только исполнительно-распорядительного органа, но и всего местного самоуправления в целом.
2. Второй период развития городского самоуправления – период становления его формально-правового регулирования  (XVIII – середина  XIX в.). Рассмотренный этап можно охарактеризовать двояко, с одной стороны стали закрепляться основные положения о местном самоуправлении, в том числе и о его органах, с другой же стороне нельзя его назвать и совсем удачным, так как органы местного самоуправления, в том числе и распорядительная дума, входили в структуру органов государственной власти, плюс ко всему орган являлся сословным (дворянским), то есть остальные граждане муниципального образования не участвовали в управлении своего населенного пункта.
3. Период расцвета местного самоуправления (вторая половина  XIX в. – начало XX в.). XIX в. стал поистине временем расцвета городского самоуправления. Функционировали всесословные выборные учреждения; на уровне органов местного самоуправления был в общих чертах реализован принцип разделения властей, который и позволил четко разделить исполнительные и представительные органы. Однако и здесь присутствовал негативный момент, в результате проведения реформ Александра III и прикрепления органов местного самоуправления к государственным.

§1.2 История становления  и развития исполнительно-распорядительного  органа в XX в.

       XX в. для нашего государства стал сложным этапом во всех отношениях. Российская империя распалась, было пережито несколько революций, одновременно, с которыми шла Первая Мировая война, затем сразу же Гражданская война, а чуть позже Вторая Мировая и Великая Отечественные войны. Безусловно,  все это повлияло на развитие права, правовой системы, в целом, и, следовательно, на местное самоуправление и на структуру его органов.

       Исполнительный  орган местного самоуправления, созданный  в результате реформы проводимой  Александром II, просуществовал до Октябрьского переворота. После же октября 1917 г. «был взят                     курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления»¹⁶.                                    С 19 декабря 1917 г. функционировал даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавили левые эсеры, однако он просуществовал всего три месяца и был упразднен, так как левые эсеры вышли из состава Правительства.

       Конституция РСФСР 1918 г. определила структуру органов  местного самоуправления, в которой исполнительный орган стал именоваться как исполнительный комитет. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

       Вышеперечисленные положения закрепила и Конституция  СССР 1936 г. В частности в соответствии со ст. 99 «исполнительными и распорядительными  органами краевых, областных, автономных областей, окружных, районных, городских и сельских Советов депутатов трудящихся являются избираемые ими комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов»¹⁷. Также в Основном законе 1936 г. затрагивался вопрос, связанной с малочисленностью населения муниципального образования, а, следовательно, и структура формирования исполнительного органа в таких поселениях. Ст. 100 Конституции 1936 г. определяла исполнительными и распорядительными органами Советов депутатов трудящихся в небольших поселениях в соответствии с Конституциями союзных республик, являются избираемые Советами депутатов трудящихся председатель, заместитель председателя и секретарь      (ст. 100 Конституции СССР 1936 г.). Здесь же необходимо отметить, что Конституция СССР 1936 г. закрепила выборность должностей в исполнительно-распорядительные органы, что также являлось новшеством для развития местного самоуправления, в том плане, что за каждым гражданином СССР закреплялось право быть избранным в исполнительно-распорядительный орган.

       Местные исполнительные органы представляли собой  совокупность организационно-правовых структур, обеспечивающих в рамках системы местной власти реализацию исполнительно-распорядительных функций  и компетенцию правоприменительного характера¹⁸. Данная характеристика применима и к современным исполнительным органам.

       Деятельность  исполкомов была отмечена следующими особенностями:

1. это были структурные подразделения представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера; исполкомы избирались местными Советами на сессиях из числа депутатов; численный состав исполнительного комитета устанавливался соответствующим Советом;
2. исполнительно-распорядительный статус исполкомов не отрицал властного характера их деятельности; объединение властно-управленческих функций в работе исполкомов должно было усилить их влияние в сфере государственного, хозяйственного строительства; сама Конституция РСФСР 1978 г. указывала, что исполнительные комитеты местных Советов руководят этим процессом на подведомственной территории в соответствии с решениями Советов и вышестоящих органов государственной власти и управления, а также с помощью своих собственных решений;
3. это были коллегиальные органы, организационно-правовой формой работы которых являлись заседания исполкомов;
4. исполнительный комитет представлял собой сложное организационно-правовое образование, имеющее в своем составе внутриструктурные подразделения (отделы, управления, комиссии);
5. они являлись органами, находившимися в двойном подчинении: перед местными Советами и вышестоящими органами государственного управления; вертикальная подчиненность в системе государственного устройства предполагала выполнение исполкомами  решений вышестоящих органов государственной власти и управления, отчетности перед ними и т.д.;
6. исполнительный комитет наделялся в законодательном порядке полномочиями, связанными с организацией работы местного Совета (право созывать сессии, координировать работу постоянных комиссий и т.д.).

       Что касается полномочий и функций исполкомов, то в законодательстве они четко не определялись, было сказано, что ведают вопросами местного значения, но в принципе они решали те же вопросы, которыми ведали исполнительные органы во времена Александра II.