Основания и формы участия прокурора в гражданском процессе

1. Основания и формы участия  прокурора  в гражданском процессе

         По  ГПК РФ, условия и формы участия  в гражданском судопроизводстве прокурора и государственных  органов (ОМСУ) значительно сближены.

         Согласно  ст. 129 Конституции РФ прокуратура  РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим (ученые отмечают некорректность включения нормы о прокуратуре в гл. 7 «Судебная власть» и констатируют то, что место прокуратуры в системе государственной власти не установлено).

       Деятельность  прокуратуры в гражданском судопроизводстве, помимо Конституции РФ, регулируется нормами ГПК РФ (ст. 45), Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) и другими федеральными законами. Она представляет собой специфический вид государственной деятельности по осуществлению от имени Российской Федерации надзора: за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории РФ; соответствием правовых актов органов и должностных лиц законам; соблюдением прав и свобод граждан. Таким образом, на органы прокуратуры возложена задача по охране и защите частных и публичных интересов.

       Вместе с тем следует помнить, что, по новому ГПК РФ, законодатель не наделяет прокурора функцией надзора за деятельностью судов по осуществлению правосудия.

       В Законе о прокуратуре установлено, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами. Сущность (цель) участия прокурора в гражданском судопроизводстве определяется как обеспечение законности действий всех участников процесса, правильности выносимых судом постановлений, устранения нарушений закона; оказание помощи суду в осуществлении правосудия.

       Под словом «прокурор» следует понимать не только прокурора как руководителя соответствующего органа прокуратуры, но и иных работников прокуратуры, имеющих классные чины (воинские звания), — заместителя, старшего помощника и помощника прокурора, действующих в пределах своей компетенции.

       Гражданский процессуальный кодекс РФ относит прокурора к лицам, участвующим в деле, указывая на его заинтересованность в исходе дела, которая будет являться заинтересованностью государственно-правовой. Прокурор выступает в процессе как самостоятельная процессуальная фигура, так как его заинтересованность в деле вытекает из его компетенции. Поэтому, как разъяснил ВС РФ, подавая заявление (иск) в суд, прокурор не занимает положение стороны по делу.

       Основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве является осуществление им законоохранительной функции.

       Гражданский процессуальный кодекс РФ предусматривает два основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве:

1. собственная инициатива (усмотрение) прокурора (либо приказ вышестоящего прокурора). Для реализации указанного основания, по действующему Кодексу, необходимо, чтобы такое право прокурору было предоставлено соответствующим законом;
2. прямое указание закона об обязательном участии прокурора в рассмотрении дела (дела особого производства).

       От основания участия необходимо отличать повод для участия по конкретному случаю. Таким поводом может стать: устное (письменное) заявление гражданина; публикация в СМИ, результаты проводимых проверок и проч.

       В ГПК РФ существенно изменено процессуальное положение прокурора по сравнению с ГПК РСФСР 1964 г. и Законом о прокуратуре. Гражданский процессуальный кодекс РФ предусматривает две формы участия прокурора в процессе:

1. обращение в суд для защиты прав и законных интересов других лиц (инициативная);
2. вступление в процесс для дачи заключения по делу (надзорная).

       В отличие от ГПК РСФСР 1964 г., действующий ГПК РФ допускает участие прокурора в обеих процессуальных формах лишь в случаях, прямо предусмотренных в законе. Данная новелла основана на Концепции правовой реформы, согласно которой возможность неограниченного участия прокурора в гражданском судопроизводстве противоречит принципу независимости судей и подчинения их только закону¹.

       Вместе с тем в информационном письме Генпрокуратуры РФ от 27 января 2003 г. № 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» говорится, что полномочия по участию в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором в трех формах. Третьей формой его участия является подача апелляционных (кассационных, надзорных) представлений. Подобную позицию занимает и ВС РФ.

       Обращаясь с заявлением в суд, прокурор тем самым реализует функцию реагирования на выявленное им правонарушение в ходе общей надзорной деятельности². Обращение прокурора в суд возможно в случае нарушения прав, свобод и законных интересов:

       1) граждан (в случае невозможности обращения в суд самого гражданина по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или другим уважительным причинам). 
 
 

       ¹Г.Л. Осокина. Гражданский процесс: особенная часть. – М.: НОРМА, 2010г.

       ²М.С. Шакарян. Гражданское процессуальное право. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. - 584 с.

       Так, ВС РФ совместно с судами субъектов РФ проведено обобщение практики рассмотрения за период с 2004 по 2006 г. дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Проведенное обобщение показало, что прокуроры, обращаясь в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ с заявлением в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей названной категории, исходили из положений ст. 10 указанного Закона, а также из того, что лица, в защиту жилищных прав которых они выступают, являются детьми-сиротами или детьми, оставшимися без попечения родителей, находятся в тяжелом материальном положении, социально не защищены, что затрудняет их самостоятельное обращение в суд.

       Заявления подавались прокурорами в основном по следующим категориям дел: о выселении из занимаемого по договору социального найма жилого помещения граждан (нанимателя, членов семьи нанимателя), лишенных родительских прав, в связи с невозможностью совместного проживания с ними детей, в отношении которых они лишены родительских прав, без предоставления другого жилого помещения; о признании права на жилое помещение за детьми сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей; о выселении лиц, вселившихся в жилое помещение с нарушением жилищных прав указанной категории детей, без предоставления или с предоставлением другого жилого помещения; о предоставлении детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, другого жилого помещения по договору социального найма в связи с признанием закрепленного за ними жилого помещения непригодным для проживания.

       Как разъяснил ВС РФ, реализация прокурором полномочий, предусмотренных ст. 45 ГПК РФ, в части предъявления заявлений в интересах несовершеннолетних служит гарантией защиты прав несовершеннолетнего и свидетельствует о заботе и охране интересов ребенка со стороны государства. Поэтому право прокурора на обращение в суд в интересах несовершеннолетнего гражданина не зависит от наличия или отсутствия у ребенка законного представителя, обладающего правом на такое обращение, но не использующего его.

       Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 43-Ф3 были внесены дополнения в ГПК РФ, согласно которым ограничения на подачу заявления прокурором в защиту ограниченного круга лиц не распространяются на заявление прокурора, основанием для которого является обращение граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение, обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования;

2. неопределенного круга лиц (об оспаривании незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан и организаций; о признании действий продавцов (изготовителей) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий; о признании действий энергоснабжающих организаций, ограничивающих поставку тепловой энергии потребителям, своевременно оплачивающим электроэнергию, противоправными и о прекращении таких действий; о компенсации вреда окружающей среде, причиненного с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды);
3. Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (о взыскании с граждан недоимок и финансовых санкций по налогам и сборам, так как такое обращение производится именно в интересах указанных субъектов).

       Данный перечень субъектов, в чьих интересах прокурор может обратиться в суд, является исчерпывающим. Как разъяснил ВС РФ, прокурор не вправе обращаться в суд с заявлением в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций (хозяйственных обществ, учреждений, фондов, общественных объединений, политических партий и т.п.). Например, прокурор не может обратиться с заявлением о взыскании коммунальных платежей с граждан в пользу муниципального унитарного предприятия ЖКХ, поскольку такое обращение будет производиться в пользу конкретного юридического лица. Вместе с тем судам следует иметь в виду, что наличие у субъекта статуса юридического лица не является однозначным основанием для отказа в принятии заявления, поданного прокурором в его защиту.

       Подавая заявление (иск) в суд, прокурор должен быть уверен в обоснованности своего обращения. Для этого он собирает и тщательно проверяет материалы, касающиеся существа дела. При подаче заявления (иска) в суд прокурор должен соблюсти все требования ГПК РФ, предъявляемые к форме и содержанию искового заявления, а также порядок его подачи. В заявлении прокурор обязан указать, в чем конкретно заключается интерес лица, какое право нарушено, и сделать ссылку на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты интересов. При защите интересов гражданина прокурор должен обосновать, почему гражданин не может прибегнуть к судебной защите лично.

       Правомочие должностного лица органа прокуратуры на участие в судопроизводстве подтверждается его служебным удостоверением. Лицо, в интересах которого возбуждено судопроизводство по заявлению прокурора, извещается судом о процессе. В случае отсутствия у прокурора права на подачу заявления (иска) в суд либо несоблюдения им установленного порядка обращения должны наступать соответствующие правовые последствия, установленные ст. 134-136 ГПК РФ.

       Прокурор, предъявивший заявление (иск), дает объяснение по делу и участвует в прениях первым. Деятельность прокурора по поддержанию в суде заявления (иска) не должна ограничиваться предоставлением судебных доказательств и юридической квалификацией фактов основания иска. Она (деятельность) включает в себя: дачу объяснений по существу заявления (иска); активное участие в исследовании доказательств, представленных другими лицами, участвующими в деле; выступление в судебных прениях и с репликой. Согласно ч. 3 ст. 190 ГПК РФ право выступления в судебных прениях имеет только прокурор, участвующий в деле в инициативной форме.

       В процессе рассмотрения дела прокурор не связан своей первоначальной позицией и позицией лица, в чьих интересах он обратился в суд (т.е. истца). Если в ходе судебного разбирательства прокурор придет к выводу о том, что требования в части или в целом незаконны или необоснованны, он должен отказаться полностью или в части от предъявленного заявления (иска). Отказ прокурора не лишает истца права требовать дальнейшего рассмотрения дела по существу либо также отказаться от заявленного требования, что для суда служит основанием для прекращения судопроизводства. 

2. Процессуальные права и обязанности прокурора

       Процессуальные права прокурора являются одновременно и его обязанностями (это положение подвергается критике). Спорность данного положения обусловлена двойственным положением прокурора в гражданском судопроизводстве. С одной стороны, он, будучи субъектом ГПО, обладает широким кругом прав, предоставленных ему ГПК РФ. С другой стороны, прокурор выступает субъектом государственного правоотношения, определяющего его полномочия (компетенцию). Поэтому право прокурора как субъекта ГПО предъявить иск в защиту интересов другого лица одновременно является его обязанностью как субъекта государственного правоотношения.

       Прокурор, обладая государственной (служебной) юридической заинтересованностью, относится к лицам, участвующим в деле, а значит имеет все общие процессуальные права и несет обязанности, предусмотренные для этой группы субъектов ст. 35 ГПК РФ, независимо от формы участия его в производстве. Кроме того, он обладает всеми правами истца, за исключением права на заключение мирового соглашения, так как не является субъектом спорного материального правоотношения. По этой же причине к прокурору нельзя предъявить встречный иск и у него отсутствует обязанность соблюдать обязательный досудебный порядок разрешения спора. Заявление (иск) прокурора не облагается государственной пошлиной.