Основы организации экологического контроля за состоянием окружающей среды

       Государственный контроль в сфере  взаимодействия общества и природы  регулируется также законом общего  характера - Федеральным законом  от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»¹⁴. Хотя этот закон регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), он предусматривает ряд существенных положений по организации и проведению контроля, важных для эффективной реализации этой важнейшей функции государственного управления.

     Согласно  этому закону ЭК проводится в виде проверок. Проверки делятся на 2 вида: плановые и внеплановые. Плановые проверки осуществляются не чаще 1 раза в 3 года. Данный срок исчисляется либо с момента государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, либо отчитывается со дня последней контрольной проверки. Плановая проверка может проводиться в 2-х формах: документарная и выездная. Юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель должно быть извещено за 3 рабочих дня о начале проверки путём направления распоряжения или приказа. Если проверка документарная, то вместе с распоряжением направляется перечень документов, которые должен представить соответствующий хозсубъект. Выездная проверка проводится в том случае, если в документах имеются противоречия, либо имеется необходимость удостовериться в выполнении ранее выданных предписаний об устранении экологического правонарушения. По результатам проверки государственный инспектор составляет акт в 2-х экземплярах в котором указывается дата, срок проведения проверки, контрольный орган, наименование контролируемого объекта, результаты и т.д. Внеплановая проверка проводится по инициативе граждан, общественных организаций, органов МСУ; при поступлении материалов от соответствующих органов исполнительной власти;  для выявления устранений экологических правонарушений по ранее выданным предписаниям.

       Законом установлен круг полномочий должностных лиц органов ГЭК. Они имеют право:

     — посещать предприятия, учреждения и  организации, независимо от форм собственности  и подчинения, и знакомиться с  документами, необходимыми для выполнения служебных обязанностей;

     — проверять работу очистных сооружений и установок, а также установленных природоохранных требований и нормативов;

     — устанавливать нормативы и давать разрешения на сбросы и выбросы вредных  веществ;

     — назначать государственную экологическую  экспертизу;

     — требовать устранения выявленных недостатков, привлекать виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к административной, дисциплинарной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд о возмещении вреда, причиненного ОПС и здоровью граждан;

     — принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении функционирования любых предприятий и объектов, а также видов деятельности в случае нарушения экологических требований.

          Государственный экологический  контроль проводится в форме  предупредительного и текущего.

          Задачей предупредительного контроля  является недопущение хозяйственной,  управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать  вредное воздействие на природу.  Осуществляется такой контроль  на стадиях ее планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

          Соответственно подразделению органов  государственного управления природопользованием  и охраной окружающей среды  на органы общей и специальной  компетенции государственный экологический  контроль можно подразделить на общий и специальный.

          Общий экологический контроль  относится к компетенции высших  звеньев государственной системы  управления. На федеральном уровне  — это контрольное управление  Администрации Президента РФ  и Правительства РФ, на региональном уровне — соответствующие органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ.

          Что касается специализированного ЭК, законом установлен правовой статус специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны ОПС и предоставлены им соответствующие полномочия осуществлять экологический контроль за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, а также создание и обеспечение работы государственной службы наблюдений за состоянием ОПС. В частности, по всем видам природных ресурсов в целом организация и осуществление государственного контроля возложена на Министерство природных ресурсов России. Госсанэпиднадзор России контролирует выполнение санитарных требований практически во всех сферах природопользования. Сюда относятся водные ресурсы и различные природные объекты, и комплексы, подверженные опасности химического или бактериологического заражения.

         Государственный экологический контроль осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

     В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 «Об осуществлении государственного контроля за охраной окружающей среды (государственного экологического контроля)»¹⁵, государственным органом, уполномоченным осуществлять государственный экологический контроль федерального уровня, в настоящее время является Росприроднадзор.

    Действующее законодательство не разделяет понятия государственного контроля за охраной отдельных природных компонентов и государственного контроля за их использованием. Согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 государственный экологический контроль состоит из контроля за охраной атмосферного воздуха, использованием и охраной водных объектов, за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных), за охраной, воспроизводством и использованием объектов животного мира и среды их обитания, за организацией и функционированием особо охраняемых природных территорий; за охраной озера Байкал. К разновидностям государственного экологического контроля на основании положений вышеуказанного Постановления Правительства РФ относятся также государственный экологический контроль, проводимый во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, государственный земельный и лесной контроль и надзор.

      В соответствии с ч.2 ст.65 объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю, определяются Правительством РФ. Во исполнение данных законодательных положений было принято Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 г. N 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»¹⁶. Основная задача данного нормативно-правового акта - разграничить предметы ведения федерального экологического контроля и государственного экологического контроля субъектов РФ.

       Все объекты федерального государственного экологического контроля можно условно подразделить на две категории: природные объекты и объекты хозяйственной деятельности (антропогенные объекты).

      К природным объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю, помимо водных объектов относятся объекты государственного лесного, земельного, геологического контроля в части, определенной положениями об осуществлении данных видов контроля, объекты, включенные в список Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров РФ, природные объекты Байкальской природной территории.

         К объектам хозяйственной деятельности, являющимися источниками негативного антропогенного воздействия на окружающую среду, относятся опасные производственные объекты, а также объекты федеральных энергетических систем, федерального транспорта, путей сообщения, линий связи, включая телекоммуникационные сети, линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий, объекты, связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, относящиеся к оборонному производству, в том числе, находящиеся в границах внутренних контролируемых и запретных зон, а также обеспечивающие космическую деятельности, объекты, относящиеся к производству ядовитых веществ и наркотических средств, объекты, расположенные на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне.

   На региональном уровне государственный контроль осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Полномочиями по осуществлению государственного контроля они наделяются постановлениями и иными нормативно-правовыми актами регионального уровня. К ним таким относятся региональные министерства, комитеты по охране окружающей среды. К примеру, в РТ государственный контроль осуществляют Министерство экологии и природных ресурсов, Министерство лесного хозяйства, экологическая полиция.

    Вопросы, связанные с разграничением полномочий по осуществлению государственного экологического контроля между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации нередко являются предметом судебных разбирательств.

    Так, определением ВАС РФ от 25 мая 2009 г. N 2930/09¹⁷ было отказано в передаче дела в Президиум ВАС, на основании доказанности судами первой, апелляционной и кассационной инстанций превышения Департаментом природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы полномочий при проведении проверки соблюдения природоохранного законодательства и привлечении к административной ответственности по ст. 4.10 Кодекса об административных правонарушениях города Москвы ОАО "Мосэнерго", отнесенного к объектам федерального государственного экологического контроля. При этом Высший арбитражный суд РФ отметил, что общество хоть и отнесено к числу объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, оно обязано соблюдать требования региональных нормативно-правовых актов.

     Таким образом, если предприятие является объектом федерального государственного экологического контроля, оно, тем не менее, должно соблюдать экологическое законодательство субъекта РФ, на территории которого располагается, но привлекать к ответственности за нарушение региональных законодательных положений такое юридическое лицо будет не региональный, а федеральный орган государственного экологического контроля.

       Нормативно-правовой основой для проведения производственно экологического контроля является Статья 67 Федерального закона № 7-ФЗ от 10.01.2002 г «Об охране окружающей среды».

        Производственный экологический  контроль осуществляется экологической службой (отдельным работником) юридических лиц или индивидуальными предпринимателями и имеет своей задачей проверку выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды и т.д. В случае организации субъектом хозяйственной деятельности производственного экологического контроля, на него возлагается обязанность информировать об этом специально уполномоченные органы в области государственного и муниципального экологического контроля.

         Производственный экологический  контроль неразрывно связан с  осуществлением предприятиями-загрязнителями  производственного мониторинга  за состоянием окружающей среды, проводимого на территории производственной площадки и в пределах санитарно-защитной зоны. В отличие от государственного экологического контроля и мониторинга, производственный мониторинг состояния окружающей среды является частью экологического контроля, осуществляемого с целью получения сведений, их оценки и прогноза, и, в конечном счете, обеспечения экологической безопасности производств.

      Наряду с общими требованиями  о необходимости проведения производственного  экологического контроля, ряд федеральных законов предусматривают обязательность и (или) специфику его проведения в отдельных сферах антропогенной деятельности человека.

а) осуществление  производственного экологического контроля обязательно индивидуальными  предпринимателями и юридическими лицами, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды ¹⁸.

б) индивидуальные предприниматели и юридические  лица обязаны проводить производственный контроль, в том числе лабораторные исследования и испытания, за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг. Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном санитарными правилами и государственными стандартами. Лица, осуществляющие производственный контроль, несут ответственность за своевременность, полноту и достоверность его осуществления¹⁹.