Основы организации экологического контроля за состоянием окружающей среды

      Результаты общественного экологического  контроля, оформленные в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению. Например, граждане вправе обратиться с обращением в орган местного самоуправления, в котором высказать предложения по совершенствованию его работы в области охраны окружающей среды, либо с требованием о предоставлении информации о намечающемся строительстве и необходимости учета общественного мнения в соответствии с градостроительным и экологическим законодательством. Должностные лица соответствующего органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения. В противном случае такие муниципальные должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности²⁶.Появление подобных норм в федеральных и региональных законах вполне оправдано в свете нередкого противостояния экологической общественности и органов власти, которое иногда принимает крайние формы.

       Однако в целом, сегодня система  общественного экологического контроля  еще продолжает формироваться.  Наиболее перспективная сфера,  которую он может занять - это  создание дополнительных информационных  возможностей для работы государственного экологического контроля. Дублирование функций государственного экологического контроля представляется малоэффективной задачей. В тоже время при налаженном взаимодействии с государственными контрольными органами, общественные объединения и граждане могли бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующей экологической обстановке во дворе, микрорайоне, квартале и т.д. 

     2.3. Экологическая экспертиза

     В настоящее время экологическая  экспертиза является важнейшим инструментом государственной политики в области охраны ОПС и управления природопользованием в РФ.

      Согласно  cт.1 ФЗ от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

        В соответствии с определением понятия экологической экспертизы она решает одну задачу - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую деятельность.

        В соответствии со ст.2  N 174-ФЗ законодательство об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «об экологической экспертизе» и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. На современном этапе в федеральную систему законодательства об экологической экспертизе входят: Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ, ФЗ от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире», ФЗ от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», ФЗ от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», ФЗ от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории», ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ФЗ от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности (утверждена приказом Минприроды РФ от 29 декабря 1995 г. N 539), Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 и т.д.

           В ст.4 ФЗ  N - 174 даётся исчерпывающий перечень видов экологической экспертизы: государственная и общественная.

         Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится как федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

         На федеральном уровне таким органом является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)²⁷.

        Возложение полномочий по организации  и проведению государственной  экологической экспертизы на Ростехнадзор позволило снять множество проблем, в том числе информационного характера, возникавших ранее, начиная с 2004 г., при проведении государственной экологической экспертизы Ростехнадзором и Росприроднадзором. Вместе с тем, произошедшие организационные изменения не устранили основного недостатка государственной экологической экспертизы - отсутствия ее независимости, поскольку Ростехнадзор находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ.

       Наряду с государственной экологической  экспертизой федерального уровня  полномочия по ее проведению по объектам регионального уровня с 1 января 2007 г. перешли к субъектам РФ. Между тем, процедура организации и проведения государственной экологической экспертизы регионального уровня не была осуществлена одновременно во всех регионах. В 2007 г. Ростехнадзором были согласованы структуры органов исполнительной власти в области государственной экологической экспертизы всего лишь в 27 субъектах РФ.

      Статья 10 ФЗ N - 174 устанавливает, что государственная экспертиза организуется и проводится в определенном порядке. Такой порядок определяется настоящим законом и другими нормативными правовыми актами РФ²⁸. Организация и проведение государственной экологической экспертизы может регулироваться также нормативными правовыми актами субъектов РФ. При этом должно соблюдаться правило, установленное в п. 2 ст. 76 Конституции РФ о соответствии таких актов федеральным законам.

       Таким образом, государственные эколого-экспертные органы не вправе сами устанавливать порядок организации и проведения государственной экологической экспертизы. Отступление от правовых требований по этим вопросам будет нарушением принципа законности заключений государственной экологической экспертизы со всеми вытекающими из этого последствиями.

       Порядок проведения государственной экологической экспертизы включает следующие стадии: а) представление материалов в специально уполномоченные федеральные органы в области экологической экспертизы или их территориальные органы на уровне субъектов РФ. В п. 1 ст.14 определяются условия, при которых может проводиться государственная экологическая экспертиза. Эти условия касаются формы, содержания и перечня материалов, которые должны быть представлены заказчиком в уполномоченные органы в области государственной экологической экспертизы. Некоторые из этих условий определены в данной статье, другие - иными нормативными правовыми актами.

     В ФЗ N-174 указывается перечень материалов, которые должны быть обязательно представлены на государственную экологическую экспертизу. Объем представляемых документов различается в зависимости от видов экспертируемых объектов, предусмотренных статьями 11 и 12 ФЗ N-174. Соответственно, для объектов, не связанных непосредственно с особо охраняемыми природными территориями, требуется представление:

- документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в соответствии со статьями 11 и 12  ФЗ 174, в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе; положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке; заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения; материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

            При этом норма сформулирована таким образом, что содержащиеся в этом перечне материалы должны представляться независимо от вида объекта государственной экологической экспертизы (с учетом предусмотренных в данной статье исключений).

          Материалы на проведение государственной  экологической экспертизы объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12  ФЗ 174, направляются федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, в течение 3-х дней с даты представления этих материалов в данные органы.

         б) регистрация, проверка полноты и достаточности представленных материалов. Проверку полноты и достаточности представленных материалов проводит экспертное подразделение специально уполномоченных федеральных органов в области экологической экспертизы (или их территориальных органов);

     в) формирование комиссии государственной  экологической экспертизы. Экспертное подразделение подбирает кандидатуру  руководителя и ответственного секретаря  экспертной комиссии, а затем с их участием подготавливаются предложения по составу экспертной комиссии. Состав экспертной комиссии, сроки и задание на проведение государственной экологической экспертизы утверждаются приказом соответствующего специально уполномоченного органа. Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать 4-х месяцев или в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 настоящего Федерального закона, 3 месяца.

         Изменения сроков проведения  государственной экологической экспертизы и состава экспертной комиссии оформляются приказом государственного органа, уполномоченного на проведение государственной экологической экспертизы.

         На практике вопрос об изменении сроков возникает довольно часто.

        Так, например, в соответствии с приказом Ростехнадзора от 3 февраля 2006 г. N 75²⁹ на тридцать дней был продлен срок проведения государственной экологической экспертизы материалов "ТЭО (проект) трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан". 
 

         Приказом Ростехнадзора от 15 декабря 2008 г. N 975³⁰на такой же срок было продлено проведение государственной экологической экспертизы материалов эколого-экономического обоснования расширения Государственного природного заповедника "Эрзи" (Республика Ингушетия). На шестьдесят дней был продлен срок проведения государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов ОАО "СеверСталь"³¹ (г. Череповец Вологодской области).

        Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через 1 месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме;

г) подготовка индивидуальных, групповых заключений и сводного заключения государственной  экологической экспертизы;

д) подписание и утверждение заключения государственной  экологической экспертизы. Заключение, соответствующее заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. Заключение государственной экологической экспертизы приобретает юридический статус после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

          Наиболее значимой характеристикой государственной экологической экспертизы с учетом ее места в механизме принятия решения является обязательность ее заключений. Обязательность заключений - фактор, определяющий высокую потенциальную эффективность государственной экологической экспертизы как главного средства обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия решения.

          Согласно ФЗ N-174 заключение государственной экологической экспертизы может быть оспорено в судебном порядке (п.8 ст. 18). К примеру, центральный районный суд г. Хабаровска признал недействительным с момента утверждения положительное заключение государственной экологической экспертизы по материалам проекта "Сахалин-1" о строительстве морского терминала и незаконным решение ГУПР МПР РФ по Хабаровскому краю об утверждении заключения.

         Заявители - граждане-жители Ульчского района Хабаровского края и ДВ МЭОО «Экодаль» доказали, что при проведении государственной экологической экспертизы были нарушены требования законодательства РФ и важнейшие принципы экологической экспертизы - гласности, участия общественных организаций, учета общественного мнения; комплексности оценки воздействия на окружающую среду; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизы; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы.

         Первоначально заявители оспорили решение об утверждении экспертизы по проекту, о котором они случайно узнали спустя полгода на Дне открытых дверей, который проводил ответчик - компания «Эксон Нефтегаз Лимитед». Когда же удалось ознакомиться с текстом самого заключения, истребованного судом, выяснилось, что при его подготовке и утверждении не принималось во внимание рыбохозяйственное значение залива Чихачева, где будет располагаться морской нефтеналивной терминал, а представители заинтересованного лица не смогли пояснить, на чем основано утверждение экспертной комиссии, что этот залив не относится к водоемам высшей рыбохозяйственной категории.