Экологические последствия вступления России во всемирную торговую организацию (ВТО)

Экологические последствия вступления России во всемирную  торговую организацию (ВТО) 

Экологическая политика 

   Устойчивое развитие страны, создание эффективной экономики и равноправие в торговле с учетом национальных интересов при сохранении здоровой конкуренции - вот основные направления, поддерживаемые ВТО ее заинтересованными членами. Это же привлекает в ее ряды новых членов, которые видят в ВТО не столько механизм глобализации экономики, сколько «поле» корпоративного взаимовыгодного, но регламентированного, взаимодействия в условиях становления либерального мирового рынка. К середине 2003 г. членами ВТО были 146 стран. Россия ищет свои пути присоединения к ВТО, ведет постоянные переговоры по созданию определенных условий для страны, чья экономика находится в «переходном» состоянии, имеет «сырьевой» дисбаланс и не всегда может адекватно реагировать на открытие внутренних рынков, международные тарифы, стандарты, регулирование режима торговли и пр. Но если в отношении экономических издержек и выгод присоединения России к ВТО идет оживленная дискуссия, проводятся аналитические исследования, результаты которых включаются в переговорный процесс, то экологические аспекты дискутируются слабо, мало освещаются в СМИ и чаще отдаются на откуп антиглобалистам и «зеленым». Сам статус России «наблюдателя ВТО» подразумевает определенную стадию присоединения к этой организации, а, следовательно, те 5-7 лет, отведенные на данный процесс - это и период ограниченного влияния ВТО на экономические и экологические проблемы в России. Но вопрос о разнообразии и глубине экологических последствий присоединения России к ВТО пока остается без ответа.

   Цель статьи - концептуальное обоснование анализа экологических последствий вступления России в ВТО, их выявления и обсуждения для организации мониторинга и разработки соответствующих рекомендаций.

По оценкам  специалистов Минэкономразвития России и Администрации Президента Российской Федерации, неоднократно озвученным самим  В.В. Путиным, страна может вступить в ВТО уже в 2004 г. В то же время, генеральные направления переговоров  находятся сейчас на разной стадии подготовки. Больше всего оказались  продвинутыми вопросы доступа на российский рынок товаров и услуг. Наименее разработанными оказались  вопросы тарифной политики, приведение законодательства России в соответствие с требованиями ВТО и регулирование  аграрного сектора. Известно, что  на переговорах в Женеве на Рабочей  группе ВТО по России в 2003 г. рассматривалась  уже 3-я версия доклада по условиям присоединения нашей страны к  ВТО. На ней одобрено свыше 70 % позиций доклада, но сохранилась необходимость продолжения переговоров с ЕС, Китаем и США.  

   Экологические аспекты проблемы как раз формируются при двустороннем согласовании проблем международной торговли, а экологический фактор постоянно используется в т.н. «торговых войнах». По данным Минэкономразвития России, уже 26 стран приняли более 130 ограничительных мер по ввозу российских товаров и услуг на свои рынки, в т.ч. по экологическим критериям.

В качестве гипотезы и направления анализа выдвигается  следующее положение. С правовой точки зрения ВТО представляет собой многостороннее соглашение, регламентирующее около 97 % оборота мировой торговли товарами и услугами. Соответственно формирование современных экологических кризисных проблем глобального, регионального и местного значения спровоцировано и происходит под непосредственным и косвенным влиянием действующих соглашений ВТО. 

   Поэтому, как и в случае с экономическими показателями, для национальных экологических характеристик новых участников ВТО еще в период подготовки к их вступлению в эту организациюважно установить «BASELINE» по мониторингу экологических последствий. Например, вряд ли можно заключить, что в Эквадоре и Болгарии, вступивших в ВТО в 1996 г., экологическая обстановка улучшилась, а Монголия и Киргизия, присоединившиеся к ВТО в 1998 г., получили дополнительные возможности для охраны природы. В основе сравнения «до и после» должен быть анализ изменений прямых (например, площадь лесов и других естественных экосистем, выбросы в атмосферу и уровень загрязнения окружающей среды, сброс неочищенных сточных вод и состояние внутренних водоемов, запасы биологических ресурсов и пр.) и косвенных эколого-экономических показателей (например, энергоемкость производства, удельные показатели ресурсопользования и пр.). В отношении таких процессов глобализации, как «механизм ВТО» и декларируемое недискриминационное регулирование мирового рынка, важно рассмотрение «причинно-следственных цепочек» и «каскадного эффекта» от изменения тарифов, открытия рынка, конкуренции товаров, внедрение стандартов, норм, антидемпинговых мер, дополнительного контроля, возможность международной инспекции и пр. 

   Ниже более детально рассмотрим некоторые сценарии «поведения» (реакции) хозяйства, управления, системы охраны природы и природных экосистем на изменения рынка при вступлении России в ВТО. Здесь же остановимся только на отдельных иллюстративных примерах.

Соглашение ВТО  по сельскому хозяйству, регулирующее торговлю продуктами аграрного производства и механизмы применения государственных  мер ее регулирования, может в  случае присоединения страны к ВТО, привести к расширению пашни в  благоприятных для аграрного  производства регионах и к ее забрасыванию в зоне рискового земледелия. Проследить эту «цепочку» последействия полезно для оценки явного ущерба экономике и охране природы и для включения механизма превентивных мер - создание экосетей в староосвоенных аграрных регионах, перепрофилирования производства в неперспективных в отношении сельского хозяйства регионах и др. 

   Соглашение ВТО по применению санитарных и фитосанитарных норм, регламентирующее процедуры санитарного и фитосанитарного контроля. Присоединение к ВТО может изменить структуру экспорта лесной продукции, который в России пока ориентирован в основном на приграничную торговлю круглым неошкуренным лесом. Этим Соглашением создается дополнительный позитивный эффект в карантинных мерах по сокращению инвазий чужеродных видов. 

   В рамках этого Соглашения решаются и многие вопросы рынка аграрной продукции, полученной с использованием достижений генной инженерии (ГМ). Россия - одна из стран мира, в которой разработана и действует достаточно стройная и эффективная система оценки ГМ-культур на безопасность. Она укрепилась в 2002 г. после вступления в силу Постановления Правительства №26 от 18 января 2002 г. «О государственной регистрации кормов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов (ГМО)». Но вполне вероятен сюжет, когда после присоединения к ВТО система регламентации (включая экспертизу, регистрацию, испытания, включение в Реестр и пр.), несмотря на ее соответствие мировой практике по контролю ГМО и трансгенных сортов, будет рассматриваться как ограничение продвижения данной продукции на российский рынок. Это касается и пищевых продуктов из ГМ-источников. Среди возможных экологических последствий - генетическое загрязнение природного генофонда (например, в регионах произрастания диких сородичей сои, пшеницы и пр.), возможный рост угрозы здоровью населения и пр. 

   Соглашение по процедурам импортного лицензирования. Установление определенных барьеров на пути товаров и услуг, в т.ч. по экологическим стандартам, может привести к ускоренному, экологически неоправданному расширению соответствующих производств в России для приведения товаров и услуг в соответствие с новыми требованиями. Так, необходимость повышения качества экспортных нефтепродуктов приводит к увеличению загрязнения среды вокруг нефтехимических производств и росту заболеваемости местного населения. 

   Соглашение по техническим барьерам в торговле, определяющее условия применения регламентов, процедур сертификации и пр., может повлиять на сохранение уровня и даже расширение масштабов «грязного производства» в России, что связано с отсутствием механизма, препятствующего формированию «двойных экологических стандартов».

Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС). Эта сфера в России находится на стадии становления и абсолютно не адаптирована к либерализации рынка. Именно в этом направлении можно ожидать позитивные экологические последствия в случае открытия для иностранных операторов «богатых», но остающихся монополизированными рынков экологических услуг, как жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), очистка коммунальных стоков, снижение уровня загрязнения воздуха, экологический консалтинг и др. Причем, опыт участия иностранных операторов в этой сфере, в т. ч. на рынке ЖКХ, имеется. 

   Наконец, Генеральное Соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ). Под него не попадают прямые меры политики стран-членов ВТО, касающиеся охраны окружающей среды, здоровья населения и защиты живой природы. Но в рамках выполнения требований этого Соглашения в России может существенно нарушиться сложившийся макроэкономический баланс, базирующийся на «внутренних ценах» на сырье, топливо, энергию и транспорт, а также тарифная система, защищающая отечественного товаропроизводителя и экспортера. Как условие сценария неадаптированное присоединение России к ГАТТ не рассматривается.

Концептуальные  позиции анализа  последствий вступления России в ВТО.

   Водораздел дискуссии сторонников скорейшего присоединения России к ВТО и его противников пролегает не по «экологическим последствиям», а, прежде всего, по экономическим и социальным. Принятие Россией новых жестких обязательств по приведению национального законодательства и экономической практики в соответствие с нормами и правилами ВТО, а также согласование своих индивидуальных обязательств по либерализации доступа на рынок товаров и услуг, несомненно, приведет к некоторым издержкам и негативным последствиям для экономики и населения. Важно только сделать этот эффект как можно более краткосрочным и предсказуемым, а значит - управляемым. Далеко не все экономические издержки окажут негативное влияние на экологические проблемы - скорее, наоборот, по ряду направлений сельского и лесного хозяйства, а также промышленности, ожидается после присоединения к ВТО снижение нагрузок на природу. Другое дело - социальные последствия - например, рост безработицы, уровня бедности и ухудшение качества жизни - как последствие открытия рынка более конкурентоспособным товарам и услугам.  

   Они, как правило, приводят к расширению браконьерства, в т. ч. «сельского», росту нагрузок на биоресурсы со стороны местного населения, расширению конфликтов при принятии экологических регламентов и при создании новых охраняемых природных территорий.

Перечислим некоторые  концептуальные направления нашего анализа.

   С ВТО или без ВТО? В России идут такие серьезные перестройки экономики, ориентированной, по-прежнему, на региональное сотрудничество и не столь глобализированной, что они перекрывают возможные эффекты от вступления в ВТО. Поэтому, степень детализации и сама концепция анализа последствий должна быть направлена на выявление возможных структурных изменений в формировании конкретных проблем в конкретных регионах (это показали и результаты 80 региональных семинаров, проведенных по теме вступления России в ВТО [9]. Коренные изменения в экономике ожидаются в тех сферах, где прямые последствия для охраны природы незначительны (тарифы, инвестиционные меры, таможенная оценка, режимы торговли и разрешения споров и пр.). На современном этапе, на наш взгляд, возможные последствия для экономики от вступления России в ВТО ниже, чем от «внутренних» процессов, таких как ее современная ориентация на «грязный подъем экономики», изменение структуры энергетического сектора (увод части добываемого газа с внутреннего рынка на внешний с более высокими ценами) и пр. Вопрос также может быть и прямым - восприимчива ли структура экономики и ее экологических издержек России к вступлению в ВТО? Да, в случае, если будут введены сразу базовые требования ВТО - выравнивание цен на энергоносители на внутреннем рынке по сравнению со сложившимися мировыми ценами, резкое неадаптационное снижение уровня дотаций национальному аграрному производству и пр. В России итак более 30 % населения в последние годы живет за чертой бедности, а просто бедных - половина. Кроме того, 15 млн. живет исключительно натуральным хозяйством и браконьерством. 

   Есть ли среди документов ВТО документы, недопустимые для России с экологических позиций? По-видимому, таких документов, соглашений и условий вступления нет. Хотя, последовательность действий по вступлению и переговорный процесс показывают приближение страны к возможности признания общих и конкретных принципов присоединения. На каждый шаг, способный дать негативный эффект в экономике нового члена ВТО, имеются противодействия (например, механизмы защиты внутреннего рынка при демпинге или применении иностранных субсидий). Созданный в ВТО в 1995 г. Комитет по торговле и окружающей среде в отсутствии специального соглашения ВТО по вопросам экологии, следит за этим. 

   Не повлияет ли расширение деятельности российских инвесторов в странах-членах ВТО на экологическую обстановку в Северной Евразии? Разновременность присоединения стран к ВТО в отсутствии реального контроля со стороны гражданского общества создает возможности для«блуждающей» экспансии экологически вредных технологий и действий. Например, крупные российские нефтяные и энергетические компании достаточно агрессивны и имеют инвестиционные амбиции (например, «Лукойл» - на Каспии, РАО ЕЭС - в Закавказье). При этом в странах Восточной Европы, Центральной Азии, Кавказа они не обременены необходимостью «экологического имиджа». Особенно остро этот вопрос стоит в отношении России и стран СНГ, вступающих в ВТО, о чем говорилось и на Сессии межгосударственного экологического совета (МЭС) стран СНГ 15-16 ноября в Ереване. Примеров в этой области достаточно - трансграничная транспортировка нефти и газа, эксплуатация АЭС, добыча нефти, межрегиональная переброска части речного стока. 

   Возможны ли превентивные действия по снижению эффекта негативных последствий для природы России после ее вступления в ВТО? Вопрос касается как разработки программы поэтапного вступления России в ВТО, так и отраслевых стратегий и планов действий министерств и ведомств природно-ресурсного блока. Поэтому можно заключить, что такие действия возможны и должны быть реализованы в ближайшее время с привлечением общественности. Включение вглобальную рыночную политику скажется, в первую очередь, на таких природно-ресурсных отраслях, как ТЭК, лесное, сельское и рыбное хозяйства, а в ближайшей перспективе - на водно-экспортной отрасли, реализации требований Киотского протокола и др. Но не менее существенными будут возможные изменения и в отраслях, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду через атмосферные выбросы и сбросы загрязненных веществ в водоемы, в т. ч. траснсграничные. К сожалению, современное российское законодательство имеет явные «лоббистские» отраслевые корни, которые создают диспаритет внимания государства, а сами отрасли находятся на разных ступенях подготовки к вступлению в ВТО. Поэтому и последствия в них проявятся неодинаково.