Современная государственная региональная политика России

В контексте политики патерналистского типа главной действующей силой регионального развития выступает государство с его централизованными ресурсами, а регионы играют сугубо подчиненную роль как получатели госпомощи. Подобный механизм принудительного выравнивания больше подходит для государств с чрезмерно высоким уровнем межрегиональных диспропорций и с преобладанием в их составе числа слаборазвитых регионов, не обладающих потенциалом саморазвития. Патерналистская региональная политика, реализуемая посредством принятия главных решений на высшем уровне государственной власти и перераспределению средств через бюджет центрального правительства, объективно поддерживает тенденцию к повышению или как минимум сохранению централизации управления и усиленной зависимости регионов от «центра». Можно утверждать, что региональная политика этого типа строится по принципу «сверху—вниз».

На противоположном конце обозначенной выше типологической шкалы следовало бы поместить тип так называемой конкурентной региональной политики отличие от патерналистской ее вариации для данного типа характерна нацеленность не на прямое содействие государства развитию какой-либо конкретной группе регионов, а на задействование механизмов саморазвития каждого из регионов в общих и равных для них условиях конкуренции (как за удержание уже имеющихся в регионах ресурсов, так и за привлечение новых). Важнейший атрибут этого вида государственной региональной политики — принцип универсальности.

В рамках такой политики главной действующей силой регионального развития становятся сами регионы. При этом важной предпосылкой неразрушающего действия региональной конкуренции на устойчивость развития государства как целого является отсутствие чрезмерно высокой социально-экономической дифференциации регионов страны. Другое объективно необходимое условие эффективной региональной политики конкурентного типа — такая степень децентрализации полномочий и ресурсов, при которой «центр» определяет лишь общие «правила игр а власти регионов становятся независимыми и конкурирующими между собой «игроками», полностью самостоятельными в принятии и реализации решений по вопросам регионального развития и целиком ответственными за их результаты. Региональная политика этого типа строится по принципу «снизу—вверх».

Между двумя крайними типами государственной региональной политики — патерналистским и конкурентным — на рассматриваемой условной типологической шкале располагаются варианты смешанной региональной политики, различающиеся пропорциями, в которых сочетаются признаки, характерные для каждого из данных типов. Вообще говоря, таких вариантов может быть множество.

«В современной России закрепился вариант с доминированием признаков патерналистского типа государственной региональной политики, и пока, к сожалению нет достаточных оснований для прогнозирования в ближайшей перспективе каких - либо существенных перемен в этой сфере». [20,с.67]. Обсуждаемые в настоящее время шаги в направлении модернизации механизмов регионального развития не затрагивают «фундамента» сложившейся политики, состоящего в оказании федеральной поддержки отдельным регионам. Однако разница в выдвигаемых предложениях, несомненно, просматривается: можно говорить о двух различающихся конкретными деталями подходах в рамках неизменной общей парадигмы. Один из этих подходов развивает прежнюю линию федерального правительства на выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов России путем оказания прямой финансовой и других видов прямой и косвенной поддержки наиболее отсталых и депрессивных регионов в целях их подтягивания к среднероссийскому уровню. При этом главной декларируемой заботой федеральной власти в рамках этой концепции на протяжении последних лет выступает поиск такого способа поддержки слаборазвитых регионов, который позволил бы избежать закрепления иждивенческого типа поведения их руководства и стимулировал бы последнее к активизации самостоятельных усилий по решению региональных проблем (что позволило бы постепенно уменьшать федеральную помощь). Отсюда и предложения Минфина России по использовано в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами России их собственной доходной базы (в качестве стимулирующей меры предлагается, например, «не учитывать при расчете бюджетной обеспеченности регионов на очередной финансовый год прирост их собственных бюджетных доходов в отчетном году». [8, с.68].

Смысл второго подхода, инициированного и отстаиваемого руководителями группы «регионов-доноров», заключается в кардинальном изменения состава регионов, выступающих в качестве объектов господдержки. По замыслу авторов идеи, «вместо оказания помощи многочисленным отсталым регионам целесообразно перейти к поддержке нынешних немногих регионов-лидеров».[21,с.96].

Предполагается, что целенаправленное федеральное им содействие придаст такое мощное ускорение их развитию, созидательный импульс которого неизбежно вызовет цепную реакцию экономического оживления и во всех остальных регионах. тем самым более благополучные регионы должны сыграть роль «локомотивов роста», способных «увлечь» за собой регионы отсталые.

ГЛАВА 2. ИНСТРУМЕНТЫ, ОБЪЕКТЫ И РЕАЛИЗАЦИЯ
РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ. СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ РЕГИОН

2.1. Региональная политика - инструмент разрешения
пространственного развития

Определяясь с предметным содержанием, а также с выбором целей и средств региональной политики, следовало бы исходить из того, что «она призвана стать инструментом разрешения главного противоречия современного периода территориального развития России. Это противоречие состоит в резком несоответствии сформированной в предшествующие десятилетия территориальной организации социально-экономической жизнедеятельности».[19,с.118].

Нынешнее государство перестало быть единственным собственником всех предприятий и организаций, по отношению к большинству которых можно использовать лишь меры косвенного регулирования и формы «государственного частного партнерства». Одновременно и регионы перестали быть подчиненными «центру» административно-территориальными единицами и приобрели конституционный статус субъектов федеративных отношений, построенных на принципах разграничения предметов ведения и полномочий, а также равноправного взаимодействий в сферах совместной компетенции.

Трансформационный период требует адекватной государственной региональной политики: абсолютно необходимы осмысленные действия власти как реакция на процессы изменения советского типа организации социально-экономического пространства. Осмысленными же эти действия могут стать только при чётком осознании долговременных государственных интересов и возможностей их реализации в этой сфере. Другими словами, «государство должно определиться с тем, в каких целях и каким образом оно намерено влиять на содержание и последствия, темпы и направленность преобразований социально-экономического пространства страны и отдельных территорий». [15,с.23]. Однако нынешние деяния федеральной власти свидетельствуют об отсутствии у нее корректно-конструктивного понимания государственных интересов и возможностей в процессах регионального развития, вследствие чего она, обретя в последние годы подкрепленное ресурсами стремление возобновить свою активность в этой сфере, вынуждена действовать беспорядочно и вслепую. Не выработав для себя новых ценностных ориентиров, власть, зачастую сбивается на механическое воспроизведение советских подходов.

Альтернатива их «новому изданию» видится на пути перехода от регионального развития преимущественно «по государственному проекту» к саморазвитию регионов. Последние призваны сами заботиться о своем комплексном сбалансированном развитии, однако необходимые для этого условия обязан обеспечивать «федеральный центр», осуществляя общесистемную региональную политику, направленную на создание соответствующих общих предпосылок. Меры такой политики, не имея избирательного назначения (четкой нацеленности на конкретные регионы), должны более или менее равномерно влиять на все субъекты Федерации, формируя экономическую, институциональную, организационную, правовую среду их самостоятельной активности.

Приоритет должен принадлежать комплексу мер, нацеленных на последовательное и значительное снижение централизации в принятии и реализации решений по проблемам регионального развития. Упор при этом следовало бы сделать на существенном (а не «гомеопатическом») перераспредели в пользу бюджетов субъектов России налоговых и иных доходов, которыми региональные власти могли бы распоряжаться самостоятельно без оглядки на «федеральный центр». Последний, однако, ни в какую не идет на этот кардинальный шаг, предпочитая по-прежнему решать проблемы нехватки средств в региональных бюджетах путем выборочного (по своему усмотрению) предоставления им помощи из федерального бюджета, то есть. «центр» сохраняет твердую приверженность прежнему курсу на поддержание бюджетной зависимости регионов.

На заседании Госсовета России от 11 октября 2007 г., посвященное проблемам привлечения инвестиций в регионы. В своем вступительном слове глава государства признал, что на связанное с запуском крупных производств развитие социальной инфраструктуры (строительство школ, детских садов, дорог) не всегда удается выделить средства из региональных бюджетов, хотя регионы в этом и заинтересованы. Но решать проблемы подобного рода российский президент призвал по-прежнему — в порядке софинансирования из федерального центра (и это — несмотря на то, что ранее в одном из своих посланий он подчеркивал недопустимость участия «центра» в строительстве «школ, бань и канализаций»). Отнюдь не «прорегиональную» позицию в этом вопросе занял и федеральный министр регионального развития. Не собираясь делиться доходами с регионами, он предложил им наращивать их собственные налоговые потенциалы, причем дал понять, что будет добиваться выполнения своей рекомендации, используя политику «кнута и пряника», с одной стороны, усилением мер централизованного контроля над Дотационными регионами, а с другой, — внедрением механизма стимулирования, предусматривающего моральное и материальное поощрение регионов. Моральную поддержку, по его словам, должны получить регионы, уже достигшие высокого уровня развития, а материальную — те, что демонстрируют на пути к нему быстрый экономический рост. В чем будет состоять моральная поддержка, неизвестно, а вот на материальное поощрение регионов в федеральном бюджете предусмотрены «неслыханные деньги» — 2 млрд. руб. [23,с.66].

Второе важнейшее направление общесистемной региональной политики — снятие федеральных «барьеров» (правовых, организационных, административных), препятствующих привлечению в регионы и эффективному использованию инвестиций. При всех якобы полученных регионами благах от разграничения полномочий между федеральными и региональными властями, последние часто оказываются не в состоянии самостоятельно решать важнейшие для них инвестиционные проблемы из-за того, что по массе вопросов (в том числе незначительных) по-прежнему вынуждены с огромным трудом добиваться резолюций (согласований, разрешений) разнообразных органов федерального уровня, в компетенции которых, как и прежде, остаются многие рычаги управления процессами на местах. Показательно, что стенограммы заседаний Госсовета России просто пестрят обращенными к главе государства мольбами руководителей регионов найти управу на «саботаж» многочисленных центральных ведомств.

Третьим направлением общесистемной региональной политики призваны стать законодательное установление и контроль за соблюдением требования учета региональных условий и оценки региональных последствий решений, принимаемых федеральными органами власти.

В настоящее время ни федеральное правительство в целом, ни одно отдельно взятое федеральное ведомство не имеют полного и достойного представления о том, как накладываются на «сетку регионов» принимаемые решения. Между тем любое из них (экономическое, инвестиционное, социальные; и др.) обязательно имеет регионально опосредованные эффекты и последствия, что таковые почти или совсем не учитываются органами федеральной власти, снижает обоснованность и результативность государственных решений, не способствует гармонизации отношений «центра» и регионов.

В условиях же менее централизованной системы организации регионального развития, переход к которой, как представляется, становится главным императивом реформ в этой сфере, нынешняя ситуация с соотношением компонентов региональной политики, скорее всего, изменится. Получив больше средств и полномочий, региональные власти смогут значительно расширить свои возможности самостоятельного (без участия «центра») решения проблем развития, тогда как федеральные власти смогут сосредоточиться преимущественно на вопросах создания необходимых для этого общих предпосылок. Это будет означать снижение роли селективной составляющей региональной политики и возрастание значения ее общесистемной составляющей.

«При переходе к искомой (значительно более децентрализованной) системе сам собой отпадает вопрос о том, кому государство должно оказывать поддержку — слабым или сильным регионам». [25,с.23].

Стоит напомнить, что некоторое время назад в Минрегионразвития России (при прежнем министре) разрабатывалась концепция перехода от господдержки отсталых регионов к поддержке региональных «точек роста» — наиболее успешно развивающихся регионов, которым отводилась роль «локомотивов» регионального развития, способных «увлечь за собой» депрессивные регионы. Эта концепция, понятно, получила активную поддержку со стороны регионов-лидеров, которые увидели в ней возможность преодолеть общесистемные ограничения (в первую очередь ресурсные) процессов регионального развития, продуцируемые высокоцентрализованной системой государственного регулирования. В случае же децентрализации ресурсов и полномочий регионы-лидеры выиграют намного больше, нежели от получения ими централизованной поддержки. При прочих равных условиях самостоятельное распоряжение своими потенциалами позволит им обеспечить рост и без этой поддержки. Что касается регионов отсталых, не располагающих достаточными потенциалами развития, то им как раз не обойтись без госпомощи.